Donošenje zakona po hitnom postupku
Ustavni sud je na sjednici održanoj 23. siječnja 2013. odlučivao o suglasnosti s Ustavom Zakona o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 150/11.). Predmeti su se vodili pod brojevima: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012. U toj odluci Sud je upozorio da nije ustavnopravno prihvatljiv način na koji zakonodavac u svojoj praksi oblikuje (formulira) završnu odredbu kad za zakone određuje najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje. Također je odredio da se u svim zakonima za koje postoje osobito opravdani razlozi stupanja na snagu u najkraćem razdoblju koje iznimno dopušta drugi dio rečenice članka 90. stavka 3. Ustava, dosadašnja formulacija završne zakonske odredbe mora uskladiti s Ustavom tako da, sukladno ustavnoj terminologiji, glasi: „Ovaj Zakon stupa na snagu prvi dan od dana njegove objave“.
Ustavni sud uočio je da se taj problem mora promatrati i u okviru šireg problema vezanog uz postupak donošenja zakona po hitnom postupku.
U novijoj parlamentarnoj praksi postupak donošenja zakona po hitnom postupku postao je gotovo pravilo, a ne iznimka. Ta pojava zabrinjava, stoga Ustavni sud smatra da je dužan upozoriti na nju.
Institut „donošenja zakona po hitnom postupku“ uređen je Poslovnikom Hrvatskog sabora (članak 162., 163. i 201.). Prema Zapisnicima sa sjednica Hrvatskog sabora tijekom 2012. godine, na trećoj sjednici Sabor je donio ukupno 38 zakona među kojima 33 po hitnom postupku (86,8%), na četvrtoj sjednici ukupno 62 zakona među kojima 52 po hitnom postupku (83,9%), na petoj ukupno 35 zakona među kojima 20 po hitnom postupku (57,1%), dok je, prema neslužbenim podacima, na šestoj sjednici Hrvatski sabor donio ukupno 45 zakona među kojima 17 po hitnom postupku (37,8%).
Među zakonima donesenim po hitnom postupku bili su i pojedini opći sistemski zakoni, pa i oni organske naravi kao što je, primjerice, Zakon o pučkom pravobranitelju (Nar. nov., br. 76/12).
Ustavni sud podsjeća da Republika Hrvatska pripada parlamentarnim demokracijama. Višestranački demokratski sustav i vladavina prava najviše su vrednote njezina ustavnog poretka (članak 3. Ustava). Učestala praksa donošenja zakona po hitnom postupku narušava samu bit parlamentarizma. Takva praksa obezvrjeđuje značenje demokratskih procedura i obvezu njihova poštovanja te onemogućuje javne rasprave o bitnim društvenim pitanjima, slabeći time i osnove za razvitak i unapređenje dijaloške kulture bez koje ne postoji demokratsko društvo.
Pravo koje se stvara u procedurama koje nisu u skladu s duhom parlamentarizma ne nailazi na povjerenje građana, a istodobno podriva i njihovo povjerenje u demokratske institucije.
Ustavni sud nadalje podsjeća na međunarodnu obvezu koje se Republika Hrvatska dužna pridržavati, izrečenu u predmetu Europskog suda za ljudska prava Broniowski protiv Poljske (presuda, veliko vijeće, 22. lipnja 2004., zahtjev br. 31443/96): „184.... imperativ održavanja legitimnog povjerenja građana u državu i pravo koje ona stvara, inherentan vladavini prava, zahtijeva od vlasti da... isprave izvanpravnu praksu (to rectify the extra-legal practices).“
Ustavni sud stoga utvrđuje da se u postupcima donošenja zakona u Republici Hrvatskoj moraju poštovati standardi inherentni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma izražen u ustavnim postulatima o Republici Hrvatskoj kao demokratskoj višestranačkoj državi u kojoj je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti (članci 3. i 70. Ustava).
Ustavni sud ističe da se ovim izvješćem ne odriče pravo zakonodavca da u pojedinim specifičnim situacijama zakon donese po hitnom postupku. Međutim, to mora činiti iznimno, kad za to postoje razlozi propisani u Poslovniku Hrvatskog sabora („samo kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprječavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu“) i kad su ti razlozi opravdani. Nužno je pri tome, bez iznimke, relevantne razloge za donošenje zakona po hitnom postupku podrobno obrazložiti u prijedlogu samog zakona. Nije dostatno samo se pozvati na Poslovnik ili potrebu hitnog postupka opravdati općim, neodređenim ili neuvjerljivim razlozima.
Ustavni sud prihvaća da se velik broj prijedloga zakona dosada donosio po hitnom postupku i zbog toga što je bila riječ o prijedlozima zakona kojima se domaće zakonodavstvo usklađivalo s propisima Europske unije (članak 163.a stavak 1. Poslovnika). No, Sud naglašava da se pravilo o „traženju“ hitnog postupka u smislu navedenog članka Poslovnika i u tim situacijama mora tumačiti usko, kad za to stvarno postoje opravdani razlozi.
Određenje organskih zakona
Prema članku 83. stavak 1. i 2. Ustava, zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Organski zakoni kojima se razrađuju Ustavom utvrđene ljudska prava i temeljene slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave, Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
U nadležnosti je Ustavnog suda i ocjena suglasnosti zakona s Ustavom s formalnog aspekta, to jest s aspekta postupka njegova donošenja (tzv. ocjena formalne ustavnosti zakona). Prijedlozi za ocjenu formalne ustavnosti pojedinih zakona u praksi Ustavnog suda sve su češći. Ustavni sud u svojoj je dosadašnjoj praksi izgradio temeljna materijalna mjerila za ocjenu ima li neki zakon organsku narav ili ne. Međutim, on nije nadležan za uređivanje postupka u kojem će Hrvatski sabor tijekom donošenja konkretnog zakona pravodobno utvrđivati je li riječ o organskom zakonu ili ne, o kojem zaključku ovisi i većina glasova zastupnika potrebna za njegovo donošenje.
Ustavni sud ističe da je općepoznata činjenica da su u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi stotine zakona donesene dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika ili većinom glasova svih zastupnika, a da nije bila riječ o organskim zakonima u smislu članka 83. stavaka 1. i 2. Ustava. Drugim riječima, faktična činjenica da je neki zakon donesen većinom propisanom člankom 83. stavkom 1. ili 2. Ustava, u pravnom je smislu irelevantna jer sama ta činjenica ne daje zakonu svojstvo organskog.
Tijekom provedbe ustavnosudskih postupaka za ocjenu formalne ustavnosti zakona Ustavni sud uočio je da se organski zakoni spominju samo u članku 164. Poslovnika Hrvatskog sabora. Poslovnik Hrvatskoga sabora ne uređuje postupak u kojem Hrvatski sabor utvrđuje ima li pojedini prijedlog zakona o kojem se raspravlja i odlučuje ustavnopravnu narav organskog zakona ili ne, o čemu izravno i neposredno ovisi i većina glasova zastupnika potrebna za njegovo donošenje. Ne uređuje ni način na koji će ta činjenica biti zabilježena, a ni akt u kojem će biti zabilježena, što su temeljne pretpostavke da bi pojedini zakon dobio službeno svojstvo organskog zakona.
Zbog ustavnog značenja te činjenice u postupku ocjene formalne ustavnosti zakona pred Ustavnim sudom, ali i općeg ustavnog značenja organskog zakonodavstva, Ustavni sud izvješćuje Hrvatski sabor o potrebi dopune Poslovnika u tom pogledu. Nužno je, naime, iz ustavnog poretka ukloniti pravnu neizvjesnost koja danas postoji u tom pitanju, a koja je temeljni uzrok sve češćih osporavanja zakona pred Ustavnim sudom zbog njihove navodne formalne neustavnosti.
Stupanje na snagu i pročišćeni tekst Poslovnika Hrvatskog sabora
Ustavni sud primjećuje da je Poslovnik Hrvatskog sabora donesen 30. lipnja 2000. (Nar. nov., br. 71 od 19. srpnja 2000.). U članku 272. Poslovnika propisano je da „stupa na snagu danom donošenja a objavit će se u 'Narodnim novinama'.“ Poslovnik je do danas izmijenjen i dopunjen ukupno osam puta. Ustavni sud u svojoj je dosadašnjoj praksi opetovano utvrđivao da Poslovnik Hrvatskog sabora ima snagu zakona i da njegovo donošenje podliježe pravilima propisanim člankom 90. Ustava. Sukladno tome, tek su posljednje (osme) izmjene i dopune Poslovnika Hrvatskog sabora (Nar. nov., br. 81 od 19. srpnja 2012.) uredile stupanje na snagu Poslovnika u skladu s Ustavom. Naime, u članku 61. te Odluke o izmjenama i dopunama Poslovnika Hrvatskoga sabora prvi put je bilo propisano: “Ova Odluka stupa na snagu osmoga dana od dana objave u „Narodnim novinama“.“
Zbog dotadašnjih višekratnih izmjena i dopuna, u siječnju 2002. bio je izrađen i pročišćeni tekst Poslovnika Hrvatskog sabora. Slično pročišćenim tekstovima Ustava Republike Hrvatske te zakona i drugih propisa, ni taj pročišćeni tekst nije bio izrađen u skladu s općim pravnim i nomotehničkim pravilima za izradu pročišćenih tekstova.
Ustavni sud dosada je Hrvatskom saboru uputio dva izvješća o tom problemu:
– Izvješće o uočenim pojavama neustavnosti u području izrade pročišćenih tekstova zakona, broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (Nar. nov., br. 64 od 7. lipnja 2006.), i
– Izvješće o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. (Nar. nov., br. 37 od 30. ožujka 2011.).
Ustavni sud primjećuje da je poslije posljednjih izmjena i dopuna Poslovnika (srpanj 2012.) Hrvatski sabor utvrdio njegov redakcijski pročišćeni tekst koji je izrađen prema pravilima određenim u izvješćima Ustavnog suda. Ta je činjenica iznimno važna jer pokazuje da parlamentarna praksa počinje uvažavati načelo vjerodostojnosti normativnih tekstova.
Pripremila: Ljiljana Drakulić, mag. iur.