U nedavnoj polemici ministra financija i suca Trgovačkog suda u Zagrebu, koja je u javnim obradama (pretjerano, preuranjeno,…?) nazvana sukobom izvršne i sudbene vlasti, razbuktaloj povodom procesnih odluka suca u predmetu primjene Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi, postavilo se i pitanje pravne (ne)sigurnosti u situaciji u kojoj suci u istovrsnim slučajevima donose različite odluke. Ovdje: u situaciji u kojoj dio sudaca rutinski primjenjuje navedeni Zakon, a jedan ga sudac smatra neustavnim. Spomenuta tema tek je povod za kratki osvrt o pravnoj (ne)sigurnosti i još ponekom pitanju, koji slijedi u nastavku, ne ulazeći pritom ni na koji način u raščlambu konkretnog slučaja.
Generiranje pravne nesigurnosti u različitim granama vlasti
Ujednačenost sudske (ili šire: pravne) prakse doista jest jedan od bitnih elemenata pravne sigurnosti, a pravna sigurnost, pak, bitna je sastavnica vladavine prava, te ostvarivanja prava fizičkih i pravnih osoba, ali i zaštite javnog interesa.
Međutim, neujednačena pravna praksa nije rijetkost u hrvatskome pravnom poretku, kako unutar pojedinog suda, tako i među sudovima koji odlučuju u predmetima pojedine vrste. Ali ne samo u pravosuđu. Autoru je, među ostalim iz njegove upravnosudske prakse, poznato da pojedina javnopravna tijela (najčešće ministarstva, kao drugostupanjska tijela u upravnom postupku, dakle dijelovi izvršno-upravne vlasti) već tradicionalno o istim pitanjima rješavaju na različiti način, i to u primjeni propisa koji su na snazi puno duže od uvodno spomenutog Zakona. Koga ćemo na ovom terenu smatrati odgovornim?
Nadalje, za pravnu sigurnost nisu važni samo upravni i sudski postupci, već i, primjerice, trajnost i kvaliteta zakonodavne regulacije. Ustaljena nestalnost i nekvaliteta propisa (ne tako davno u Hrvatskom saboru moglo se čuti, približno: „zakon nije Sveto pismo, mijenjat ćemo ga u hodu ako uočimo nedostatke“) također su bitni generatori pravne nesigurnosti. Tu smo već na području odgovornosti legislative, a indirektno i predlagatelja propisa (u pravilu izvršnih tijela različitih razina).
Obje spomenute „tradicije“ (upravno-izvršna i zakonodavna) duboko su ukorijenjene i ne ovise o promjenama parlamentarne većine.
Raširenost raznih oblika pravne nesigurnosti u svim granama vlasti nije, dakako, razlog da takvo stanje smatramo prihvatljivim, ni nepromjenjivim. Ipak, treba biti svjestan ograničenog dosega propisanih instrumenata ujednačavanja prakse. Stanje u upravi pritom je donekle različito u odnosu na sudbenu vlast. U upravi koegzistiraju načela samostalnosti službenih osoba (npr. čl. 9. Zakona o općem upravnom postupku) i hijerarhijske podređenosti (čl. 7. i čl. 26.-28. Zakona o državnim službenicima). U pravosuđu se, pak, ujednačavanje prakse prije svega provodi (ili nastoji provesti) praksom viših sudova, završno s ustavnom ulogom Vrhovnog suda Republike Hrvatske kao osiguravatelja jedinstvene primjene prava (čl. 119. st. 1. Ustava Republike Hrvatske). Pravnu praksu indirektno ujednačava i Ustavni sud Republike Hrvatske, svojim odlukama i stajalištima u postupcima kontrole zakonitosti propisa i pojedinačnih akata (čl. 129. Ustava; nažalost, i dalje nerijetko svjedočimo neupućenome medijskom i inom svrstavanju Ustavnog suda u pravosuđe, iako taj Sud uopće ne čini dio sudbene vlasti).
Pravna sigurnost vs. neovisnost sudaca
Vratimo se sudovima. U njihovu djelovanju ujednačavanje prakse, kao element pravne sigurnosti, a time i vladavine prava, kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka (čl. 3. Ustava), ponekad je ograničeno drugim ustavnim načelom – samostalnošću i neovisnošću sudbene vlasti, tj. sudaca, kojima se osobno povjerava sudačka dužnost (čl. 118. st. 2., vezano za čl. 121. st. 1. Ustava). Stoga normativno nastojanje vezivanja sudaca (i to samo drugostupanjskih sudova) za pravno shvaćanje zauzeto na sjednici svih sudaca ili sudskog odjela postoji samo u odredbi članka 40. stavak 2. novog Zakona o sudovima, dok ostvarivanje ovlasti višeg suda u odnosu na niži sud iz članka 27. toga Zakona ne smije ni na koji način utjecati na neovisnost i slobodu suda nižeg stupnja u donošenju odluke u pojedinom predmetu. Nadalje, novi Zakon o sudovima ne sadržava koordinacijski instrument zastajanja slanja prijepisa odluke nesukladne pravnom shvaćanju zauzetom unutar istog suda, koji je bio propisan odredbom članka 35. stavak 2. prijašnjeg Zakona o sudovima. Navedeni je institut uklonjen Amandmanom II. Vlade Republike Hrvatske od 21. veljače 2013. na Konačni prijedlog novog Zakona o sudovima, uz sljedeće obrazloženje: (…) a koja je odredba (…) prema mišljenju stručnjaka Europske komisije dvojbena sa stajališta ustavno zajamčenih prava i dužnosti sudaca na potpunu neovisnost u donošenju odluka. S obzirom na preporuku stručnjaka Europske komisije da navedenu odredbu treba izostaviti iz Konačnog prijedloga zakona jer se njome ugrožava načelo neovisnosti sudaca u donošenju odluka, predlaže se amandman (…).
U tom je slučaju samostalnost i neovisnost sudstva očito „nadjačala“ spomenuti dodatni neizravni oblik kolegijalnog utjecaja na odlučivanje sudaca.
Trodioba, suradnja, sukob, pritisak
Uvodno spomenuta polemika aktualizirala je i pitanje trodiobe vlasti, kao i dvojbu kada legitimna javna kritika prelazi u pritisak (ovdje: na pravosuđe). U srži hrvatske državne vlasti je njezina dioba na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, njezina ograničenost Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, te uključenost oblika međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti (čl. 4. Ustava).
Prema tom konceptu, donekle pojednostavljeno za potrebe ovog rada:
- zakonodavna vlast donosi propise koje provode izvršna i sudbena vlast, te putem proračuna odlučuje o financiranju svih triju vlasti;
- izvršna vlast, pored provedbe propisa (što uključuje podzakonsku regulaciju), ima ključan utjecaj na predlaganje propisa i proračuna, a u okviru provedbe propisa operativno u znatnoj mjeri utječe na osiguravanje uvjeta rada sudbene vlasti;
- sudbena vlast, pored provedbe propisa, može pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske osporiti ustavnost/zakonitost propisa putem instituta ekscepcije ilegalnosti (izuzeća nezakonitosti, članak 37. pročišćenog teksta Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske), aktualnog u uvodnom primjeru, Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučuje o zakonitosti općih akata donesenih na razinama ispod državne (čl. 3. st. 2. te čl. 83.-88. Zakona o upravnim sporovima), dok upravno sudstvo u cjelini ocjenjuje zakonitost pojedinačnih odluka izvršne (upravne) vlasti donesenih u provedbi propisa;
- Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je, ponovimo, Ustavom pozicioniran izvan sustava trodiobe vlasti, svojim ovlastima kontrolira rad svih triju grana vlasti.
U svakoj podjeli posla i (propisanoj) suradnji, a osobito u uzajamnoj provjeri, nužni su i konflikti. Pravosuđe je javna djelatnost, nužno podložna javnoj kritici. Istodobno, pravosuđe je i stručno-profesionalna djelatnost, koja u obzir ne bi trebala uzimati neupućene primjedbe na svoj rad (smije li, primjerice, kirurga u njegovu profesionalnom uvjerenju poljuljati javno objavljeno mišljenje koje ne dolazi iz sfere profesionalne kompetencije). K tome, neovisnost nije samo pravo, već i dužnost suca.
Najopćenitije, pravom na slobodu izražavanja misli iz članka 38. Ustava obuhvaćena je svaka javna kritika sudbene vlasti, koja ne potpada pod neko od zakonom propisanih ograničenja (v. čl. 16. Ustava), poput, primjerice, zabrane svakog oblika utjecaja na donošenje sudske odluke, posebno svakog oblika prisile prema sucima, zlouporabe javnih ovlasti i osobnog utjecaja te korištenje medija i javnih istupanja na način suprotan načelima demokratskog društva, a koje ima za svrhu utjecaj na tijek i ishod sudskih postupaka (čl. 6. st. 1. Zakona o sudovima), ili, pak, kriminaliziranja ponašanja kojim se čini kazneno djelo protiv pravosuđa - prisile prema pravosudnom dužnosniku (čl. 312. Kaznenog zakona), i dr. Pritom je u svakom slučaju ponaosob potrebno imati u vidu niz bitnih faktora, poput sadržaja i forme javnog istupa, pozicije nositelja istupa, javne funkcije i javne odgovornosti pravosudnih dužnosnika, odnosi li se kritika na dovršeni ili aktivni sudski postupak, i sl.
Podsjećamo pritom na još jedan činitelj: sudac je unaprijed „hendikepiran“ u javnoj polemici, jer je u svojim javnim istupima podvrgnut znatno većim ograničenjima negoli većina aktera javne scene (v. osobito čl. 89. Zakona o sudovima te Kodeks sudačke etike).
U „komprimiranoj verziji“, zaključak ovog dijela razmatranja mogao bi glasiti:
- svatko, uključujući dužnosnika iz drugih grana vlasti, ima pravo javno izraziti nezadovoljstvo odlukom suca, uz razmjerno usko propisana ograničenja tog prava (utoliko suci doista nisu „svete krave“);
- istodobno, pravo je i dužnost suca da u svom radu ne uzima u obzir faktore koji izlaze iz propisanih okvira donošenja sudačkih odluka, vodeći računa o svojoj profesionalnoj odgovornosti, te ravnajući se prema svome najboljem znanju i vlastitoj savjesti (nezadovoljstvo barem dijela stranaka u sporu, a ponekad i drugih činitelja, uključujući medije i širu javnost, ionako ide „u rok“ sudačke službe).
Usput o sporednome
Vratimo li se iz općeg razmatranja na aktualni povod za ovaj osvrt, spomenut u uvodu teksta, svjesni smo da u spomenutoj polemici postoji više teza na koje se nismo posebno osvrnuli (npr. da riječ je o zakonu o kojem su se složili vladajući i oporba, da suci u obzir moraju uzimati i širi društveni kontekst, i sl.). Međutim, riječ je o nebitnim tvrdnjama. Ponovno na načelnoj, generalnoj razini: i zakon koji uživa široku javnu potporu može biti (djelomice) neustavan, a opravdane društvene potrebe potrebno je kvalitetno pretočiti u zakonodavstvo, a ne od sudaca očekivati da propise primjenjuju izlazeći iz granica koje dopuštaju pravila pravne interpretacije. U protivnom, pravosuđe postaje suvišno, a nekadašnje teze da se suci ne trebaju držati zakona kao pijan plota (od prije 40-ak godina), ili da sudovi trebaju provoditi državnu politiku (od prije 15-ak godina), u duhu današnjeg vremena mogli bismo reaktualizirati rješavanjem sudskih sporova putem referenduma, putem političkog konsenzusa, ili (još modernije i jeftinije) putem istraživanja javnog mnijenja.
dr. sc. Alen Rajko