Prema ranijem kaznenom zakonodavstvu, svaka radnja nadležnog tijela prekidala je tijek zastare kaznenog progona nakon čega bi zastara ponovno počela teći (relativna zastara). Kako bi se spriječila mogućnost da zbog brojnih prekida zastara ne nastupi, zakonodavac je propisao da zastara u svakom slučaju nastupa protekom dvostrukog vremena relativne zastare kaznenog progona (apsolutna zastara). Razlog napuštanja razlike između relativne i apsolutne zastare bile su učestale poteškoće u utvrđivanju radnji kojima se prekidala zastara kaznenog progona što je u konačnici dovodilo do neujednačene prakse u postupanju i pravne nesigurnosti. Kao argument za reformu navedeno je i usporedno pravo. U Sloveniji je Kaznenim zakonom iz 2008. godine ukinuto razlikovanje relativne i apsolutne zastare. Većina europskih kaznenih zakonodavstava također ne razlikuje relativnu i apsolutnu zastaru. Iznimka je Njemačka koja u članku 78c Kaznenog zakona navodi listu radnji kojima se prekida zastara kaznenog progona (bez obzira na to, u teoriji i praksi brojni su prijepori oko tumačenja radnji koje prekidaju zastaru kaznenog progona).
Prednost novog rješenja je u tome što će u pravilu biti vrlo jednostavno utvrditi kada nastupa zastara kaznenog progona odnosno izvršenja kazne. Nedostatak ukidanja podjele na relativnu i apsolutnu zastaru je u tome što će zastara, bez obzira što su rokovi zastare po duljini negdje između relativne i apsolutne zastare prema ranijem zakonodavstvu, u pravilu nastupiti kasnije i u onim slučajevima u kojima nadležna tijela nisu poduzela nikakve radnje u cilju vođenja kaznenog postupka. Prema ranijem zakonodavstvu, u takvim bi slučajevima neaktivnosti tijela kaznenog progona najčešće uzrokovane nepostojanjem osnovane sumnje da je počinjeno kazneno djelo zastara (relativna) nastupila znatno ranije, dok će prema novom uređenju nastupanje zastare biti odgođeno što znači da se prijetnja kaznenim progonom generalno prolongira što nije u skladu s načelom ograničenja kaznenopravne prisile.
Međutim, bez obzira što je Kaznenim zakonom iz 2011. (dalje u tekstu: KZ11) uveden jedinstveni pojam zastare, to samo po sebi ne znači da je razlikovanje relativne i apsolutne zastare time izgubilo na važnosti. Naime, člankom 86. KZ11 propisano je da „ako se prije nastupa zastare kaznenog progona ili zastare izvršenja kazne promijeni rok zastare, primijenit će se zastarni rokovi novog zakona”. To znači da će se, ako zastara nije nastupila (relativna ili apsolutna) primijeniti zastarni rokovi novog zakona bez obzira jesu li oni dulji ili kraći od rokova propisanih starim zakonom. Bez obzira na opravdanost ovog rješenja, kojim su u pogledu produljenih zastarnih rokova zakonski integrirana pravna shvaćanja sjednice kaznenog odjela Vrhovnog suda s pravom kritizirana u dijelu naše kaznenopravne teorije (načelo zabrane retroaktivnosti ne odnosi se samo na obilježja bića kaznenog djela i sankciju već na ukupnost svih uvjeta pod kojima se izvršava državno pravo kažnjavanja pa samim tim i na rokove zastare kaznenog progona), njegovim su usvajanjem nadležna državna tijela i nadalje u obvezi utvrditi je li prema ranijem zakonodavstvu nastupila zastara kaznenog progona. I dok u pogledu apsolutne zastare to u pravilu ne predstavlja osobiti problem, zbog ranije navedenih poteškoća to može biti (i još uvijek jest) problem u kontekstu relativne zastare kaznenog progona.
Naime, u nas ne postoje sasvim jasni i nedvosmisleni kriteriji za utvrđivanje prekida li pojedina radnja zastaru kaznenog progona, što u praksi dovodi do različitih odluka nerijetko i od strane različitih vijeća istoga suda. Članak 20. Kaznenog zakona iz 1997. (dalje u tekstu: KZ97) navodi da se zastara prekida „svakom postupovnom radnjom koja se poduzima radi kaznenog progona počinitelja zbog počinjenog kaznenog djela“. Postavlja se pitanje što se ima smatrati takvom „postupovnom radnjom“? Zakon ne eksplicira da to mora biti radnja nadležnog državnog tijela (državnog odvjetništva, suda), a u literaturi se navodi da se pod pojmom „postupovne radnje“ podrazumijeva „djelatnost procesnih subjekata ovlaštenih na njihovo izvršenje kojom se utječe na zasnivanje, tijek ili okončanje postupovnog odnosa.“ Ono što je u teoriji i praksi uglavnom nesporno, jest shvaćanje da zastaru prekidaju samo radnje koje su poduzete protiv poznatog počinitelja kaznenog djela, no, ne i radnje poduzete s ciljem otkrivanja nepoznatog počinitelja. Sporno je, međutim, da li u slučaju kada se radi o poznatom počinitelju, radnje poduzete prije formalnog pokretanja kaznenog postupka prekidaju zastaru kaznenog progona kao i to tko se sve može smatrati procesnim subjektom čija postupovna radnja dovodi do prekida zastare kaznenog progona?
To pitanje posebno dobiva na važnosti s obzirom na novu strukturu kaznenog postupka koja je uvedena Zakonom o kaznenom postupku (dalje u tekstu: ZKP) i prema kojem državno odvjetništvo od stranke u postupku postaje tijelo koje vodi prethodni postupak. S obzirom da KZ97 u članku 20. stavak 3. govori o „postupovnim radnjama“, čini se opravdanim da i neke radnje koje su poduzete u tijeku prethodnog postupka prekidaju zastaru kaznenog progona. To proizlazi i iz gramatičke interpretacije odredbe članka 20. KZ97 koja govori o zastari kaznenog progona, a ne o zastari kaznenog postupka. Naime, kazneni progon je širi pojam od kaznenog postupka i radnje koje se poduzimaju prije formalnog pokretanja kaznenog postupka smatraju se radnjama poduzetim radi provedbe kaznenog progona.
Razvidno je, dakle, da zakonodavac i određene radnje koje su poduzete prije pokretanja kaznenog postupka implicitno smatra radnjama koje prekidaju tijek zastare. Međutim, postavlja se pitanje koje su to radnje? Premda se u dijelu novije literature sugerira da bi već i podnošenje kaznene prijave „bila takva postupovna radnja jer ZKP sada kaznenu prijavu uređuje u okviru glave XVI. koja nosi naslov: Kazneni progon“, prevladavajuće je shvaćanje u teoriji i praksi, s kojim se valja složiti, da se tom radnjom ne prekida zastara. To u prvom redu stoga što nije riječ o postupovnoj radnji procesnog subjekta. Osim toga, bez obzira na to tko je podnositelj kaznene prijave (građanin ili nadležno državno tijelo), nije isključeno da je ona u potpunosti neosnovana ili čak i lažna (lažno prijavljivanje je kazneno djelo), pa bi automatsko tretiranje kaznene prijave kao radnje koja prekida zastaru bilo u suprotnosti sa zaštitnom funkcijom instituta zastare.
Niti tzv. prima facie odbačaj kaznene prijave od strane državnog odvjetništva po članku 206. stavak 1. ZKP (ako, primjerice, ne postoje osnove sumnje da je osumnjičenik počinio prijavljeno kazneno djelo, ili ako je nastupila zastara) ne bi trebalo smatrati radnjom koja prekida zastaru. To stoga što je odbacivanje kaznene prijave formalna radnja državnog odvjetništva na koju je ono obvezno po podnesenoj kaznenoj prijavi. Zastaru neće prekidati niti nalog državnog odvjetnika policiji za provođenjem izvida ili drugih mjera radi utvrđivanja vjerodostojnosti navoda kaznene prijave odnosno radi donošenja odluke o pokretanju istrage i/ili izvođenju pojedinih dokaznih radnji (članak 206. stavak 4. ZKP), kao niti ostale radnje državnog odvjetnika i policije poduzete u okviru izvida kaznenih djela (članak 207.-211. ZKP).
Drugačije je, međutim, s dokaznim radnjama koje, kad postoji opasnost od odgode, prije pokretanja istrage poduzima državni odvjetnik ili, po njegovu nalogu, istražitelj (članak 213. ZKP). Takvo shvaćanje prevladava i u našoj kaznenopravnoj literaturi jer se radi o “radnjama koje se poduzimaju prije (u očekivanju) pokretanja istrage i koje imaju dokaznu vrijednost.“ Nedvojbeno je da i nalog za provođenjem istrage (članak 217. stavak 1. ZKP) kojeg donosi državni odvjetnik ima karakter radnje koja prekida zastaru (prema ranijem zakonodavstvu radnjama koje prekidaju zastaru smatrane su i sljedeće radnje: zahtjev za provođenje istrage, prijedlog za provođenje hitnih istražnih radnji, prijedlog da se istraga dopuni). Naime, nalog o provođenju istrage donosi se ako postoje osnove sumnje da je počinjeno kazneno djelo za koje se ima provesti istraga.
Upravo je postojanje osnova sumnje na strani državnog odvjetništva kao procesnog subjekta da je počinjeno kazneno djelo razdjelnica između izvida koji ne prekidaju zastaru i drugih radnji koje dovode do prekida zastare. Dakako, i radnje koje se poduzimaju tijekom istrage smatraju se radnjama koje prekidaju zastaru. Kada je riječ o procesnim subjektima, u teoriji i praksi prihvaćeno je da radnje privatnog tužitelja i oštećenika kao tužitelja u pravilu prekidaju zastaru (drugačije je, međutim, s radnjama koje poduzimaju osobe koje nemaju svojstvo procesnih subjekata, primjerice vještaci). S takvim se shvaćanjem načelno valja suglasiti uz jednu ogradu. Naime, podnošenje privatne tužbe trpi iste kritike kao i podnošenje kaznene prijave zbog čega bi temeljito trebalo preispitati stajalište naše sudske prakse prema kojoj je riječ o radnji koja bez iznimke prekida zastaru kaznenog progona.
Prof.dr.sc. Davor Derenčinović, Pravni fakultet u Zagrebu