Nakon stupanja na snagu Zakona o policiji (31. ožujka 2011.), u Ministarstvu unutarnjih poslova proveden je niz internih oglasa radi popune radnih mjesta rukovodećih policijskih službenika.
U tom razdoblju nije postojao podzakonski propis utemeljen na Zakonu o policiji kojim bi bila uređena provedba internih oglasa, pa su primjenjivane norme Uredbe o raspisivanju i provedbi javnog natječaja i internog oglasa u državnoj službi.
Glede odredaba Zakona o policiji, ovdje su ponajprije mjerodavne odredbe:
- članka 60., kojima su definirana radna mjesta koja podliježu popuni putem internog oglasa kao i osnovne naznake postupka odabira kandidata;
- članka 61., kojima je – pored određivanja osoba ovlaštenih za imenovanje i razrješenje pojedinog ranga rukovodećih policijskih službenika te uvjeta za imenovanje na pojedino mjesto – propisano da se izabrani kandidati imenuju na razdoblje (mandat) od pet godina, te da prije isteka mandata mogu biti razriješeni samo zbog nekog od razloga iz članka 59. stavak 3. toga Zakona;
- članka 62., vezanog za popunu ostalih radnih mjesta rukovodećih policijskih službenika;
- prijelazna odredba članka 126. stavka 1., prema kojoj policijski službenici zatečeni u službi na dan stupanja na snagu toga Zakona, nastavljaju s radom na svojim dosadašnjim radnim mjestima i zadržavaju zvanja i plaće prema dosadašnjim propisima, do donošenja rješenja o rasporedu na radna mjesta prema Pravilniku o unutarnjem redu Ministarstva, usklađenom s odredbama toga Zakona.
Jedno od spornih pitanja koje se pojavilo u žalbenoj i upravnosudskoj praksi je provodi li se popuna radnih mjesta rukovodećih policijskih službenika iz članka 60. stavka 1. Zakona o policiji putem internog oglasa i kada je neko od tih radnih mjesta (odnosno, radnih mjesta jednakog naziva) već popunjeno prema prijašnjim propisima? Odnosno: razumijeva li prelazak na novi režim popune tih radnih mjesta novo „nulto stanje“, ili se prema novome modelu popunjavaju samo upražnjena radna mjesta?
U nastavku ovog teksta iznosimo naše mišljenje o ovome pravnom pitanju. Pritom ne ulazimo u ostala pitanja zakonitosti donošenja rješenja u ovim upravnim stvarima, koja pitanja se mogu javiti u pojedinom predmetu, već analizu ograničavamo na netom navedeno pravno pitanje.
Smatramo da primjena povijesne, sustavne i teleološke tehnike tumačenja ukazuje na zaključak da za početnu primjenu odredaba Zakona o policiji vezanih uz popunu spomenutih radnih mjesta putem internog oglasa nije bilo potrebno da se radi o nepopunjenome radnom mjestu, tj. da navedena regulacija razumijeva tzv. nulto stanje, zbog sljedećih razloga.
Povijesno tumačenje obuhvaća, u pravilu, raščlambu pitanja povoda za donošenje propisa (occasio legis), pripremnih materijala u fazi donošenja propisa, te usporedbe s prijašnjom regulacijom.
U obrazloženju Prijedloga Zakona o policiji, s Konačnim prijedlogom Zakona, navedeno je i sljedeće: „Usvajanjem 'Strategije reforme sustava upravljanja ljudskim potencijalima Ministarstva unutarnjih poslova' za razdoblje od 2009. do 2011. godine (u nastavku teksta: Strategija, nap. a.), izrađene na temelju implementacije EU Twinning Phare projekta 2005. 'Jačanje sustava upravljanja ljudskim potencijalima, sustava obrazovanja i obuke MUP-a', Ministarstvo unutarnjih poslova preuzelo je obvezu uređivanja radnopravnog statusa policijskih službenika na način sukladan standardima Europske unije.
Implementacija usvojene Strategije vidljiva je kroz predložena zakonska rješenja jer predložene odredbe rješavaju pitanja praćenja profesionalnog razvoja policijskog službenika, primjerice: o željenim profesionalnim vrijednostima, kriterijima zapošljavanja policijskih službenika, pravilima premještaja i zašto su ona važna, pravilima napredovanja i potrebnim kompetencijama policijskih službenika, policijskim zvanjima, kao i policijskom obrazovanju.
Intencija novih zakonskih rješenja predmnijeva strukturalne promjene organizacije policije iz kojih proizlazi potreba reforme sustava upravljanja policijom, a koji složeni proces mora pronaći svoje izvorište u sagledavanju svih specifičnosti policijske službe i specifičnih potreba profesionalnog razvoja policajca. Samo prepoznavanjem različitosti policijskog posla,
u odnosu na poslove drugih državnih službenika, omogućit će se definiranje specifičnih potreba razvoja ove profesije. (...)“
Stoga i Strategija čini jedan od referentnih dokumenata prilikom interpretacije odredbama Zakona o policiji.
Vizija Strategije sadržava, pak, deset ključnih točaka sustava upravljanja ljudskim potencijalima koje želi Ministarstvo unutarnjih poslova, i to:
1. promatrati upravljanje ljudskim potencijalima kao cjelovitu funkciju koja u sebi integrira sve mjere i aktivnosti vezane uz djelatnike Ministarstva
2. osigurati strateško i plansko predviđanje potreba glede djelatnika i kompetencija zahvaljujući alatima analize radnih situacija i njihova usklađenja
3. uspostaviti upravljanje kompetencijama kao glavni kriterij upravljanja ljudskim potencijalima zahvaljujući primjeni sustava koji će sistematično povezivati upravljanje kompetencijama s njihovim razvojem putem cjeloživotnog obrazovanja
4. promicati stjecanje zajedničkih etičkih vrijednosti s policijama država članica Europske unije: transparentnost, otvorenost, učinkovitost, solidarnost i odgovornost
5. promicati u različitim razdobljima karijere osjećaj za inicijativu i odgovornost
6. prilagoditi mehanizme obuke zahtjevima sustavnog predviđanja, te razvoja u području analize i istraživanja (ne)sigurnosti i kriminala
7. rasteretiti sjedište Ministarstva manje složenih zadataka te omogućiti da se više posveti svojoj ulozi strateškog upravljanja, zatim bolje raspodijeliti i koordinirati odgovornosti u području upravljanja ljudskim potencijalima većim uključivanjem svake službe i svake hijerarhijske razine u podjeli zadataka
8. razviti informiranje djelatnika i internu komunikaciju poticanjem konzultacija i sudjelovanja djelatnika, te jačanjem rukovodnih kompetencija rukovodećeg tijela
9. osigurati transparentnu primjenu svih propisa iz područja upravljanja ljudskim potencijalima i pretočiti ih u stroge i nepristrane postupke zasnovane na preciznim kriterijima
10. pružiti djelatnicima nužnu podršku za obavljanje njihovih poslova i osigurati za teže radne uvjete naknade u vidu primjerenih mjera.
Prema našem mišljenju, parcijalni pristup obuhvatu reforme normirane mjerodavnim odredbama Zakona o policiji, koji pristup razumijeva, između ostalog, da bi nakon prelaska na novi model popune spomenutih radnih mjesta postojale dvije kategorije rukovodećih policijskih službenika – prvi, koji su imenovani u postupku internog oglasa na mandat tijekom kojega mogu biti razriješeni zbog vrlo malog broja razloga, te drugi, koji su zatečeni na pojedinim radnim mjestima, nisu bili izloženi konkurenciji internog oglasa, nisu u mandatnom režimu, te im uvjeti za istovrsno radno mjesto nisu određeni istim propisom – nije sukladan ciljevima navedenima u obrazloženju Prijedloga Zakona o policiji, s Konačnim prijedlogom Zakona, niti točkama 1. i 9., a djelomice ni točki 3. Vizije Strategije.
Nasuprot tome, cjeloviti pristup, koherentan ciljevima Zakona o policiji, podrazumijeva postojanje „nultog stanja“ popune navedenih radnih mjesta, radi mogućnosti dosljedne provedbe reforme i namjeravanog otklona od prijašnje regulacije s ciljem prilagodbe europskim standardima, osiguranja proklamirane transparentnosti, podložnosti svih radnih mjesta iz spomenute skupine jednakom načinu konkurencijske popune, te jednakog statusa i startne osnove rukovodećih policijskih službenika.
Imajući sve navedeno na umu, do drukčijeg zaključka ne dovodi ni eventualno gramatičko tumačenje prijelazne odredbe članka 126. stavak 1. Zakona o policiji. Pored toga, ta je norma tehničke, a ne suštinske (koncepcijske) prirode.
Nadalje, prethodno opisane razlike između dviju kategorija rukovodećih policijskih službenika do kojih bi došlo primjenom interpretacije o parcijalnom pristupu novom modelu popune radnih mjesta rukovodećih policijskih službenika, za koje razlike ne postoji pravno utemeljeno ni racionalno opravdanje, bile bi protivne cjelini policijskoga i službeničkog zakonodavstva, kao i općem načelu jednakosti, pa u prilog integralne primjene spomenutih odredaba Zakona o policiji ide i sustavno tumačenje.
Konačno, smatramo da prethodno izneseni argumenti, naročito oni vezani uz ciljeve Zakona o policiji, i primjenom teleološkog tumačenje rezultiraju netom ponuđenom interpretacijom.
Dr. sc. Alen Rajko