Jedna od pravnih praznina koju bi obvezno trebalo popuniti prije nadolazećih lokalnih izbora (2013. godine), je pitanje kako i na koji način riješiti mogućnost profesionalnog zapošljavanja čelnika i njihovih zamjenika jedinica lokalne samouprave s manje od 10.000 stanovnika, kao i zamjenika čelnika u jedinicama lokalne samouprave s preko 10.000 stanovnika, velikih gradova te gradova u kojima su sjedišta županija.
Prijašnje stanje
Prema ranijoj odredbi članka 90. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u nastavku: ZLPRS), predstavničko tijelo jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, općim je aktom odlučivalo hoće li čelnik i njegovi zamjenici svoje dužnosti obavljati profesionalno. Osim što Zakon nije pravio razliku između jedinica lokalne samouprave s manje ili više od 10.000 stanovnika, velikih gradova i sjedišta županija, tim općim aktom moglo se regulirati sve najznačajnije za radno pravni status čelnika i njegovog zamjenika. U navedenom općem aktu predstavničkog tijela, čelniku i njegovim zamjenicima, obično se odredila bruto plaća kao i sva ostala prava iz radnog odnosa u toj jedinici lokalne ili područne (regionalne) samouprave, ili se pak u toj općoj odluci pozivalo na kolektivni ugovor ili druge akte te jedinice, a u kojima je regulirana plaća te sva ostala prava iz radnog odnosa.
U izmjenama i dopunama ZLPRS-a (“Narodne novine” broj 125/08), došlo je do izmjene članka 90. i to na način da izabrani dužnosnici sami odlučuju hoće li dužnost obavljati volonterski ili profesionalno te da o tome, u roku od 8 dana od dana stupanja na dužnost, dostave pisanu obavijest nadležnoj službi u općini, gradu ili županiji.
Vezano, dakle, uz profesionalni radni odnos čelnika (te njegovih zamjenika), vrlo je važno posebno istaknuti trenutak njihova stupanja na dužnost. U vezi s time treba reći da se prema članku 32. ZLPRS-a, a koja odredba se nije mijenjala, predstavničko tijelo smatra konstituiranim izborom predsjednika na prvoj sjednici na kojoj je nazočna većina članova predstavničkog tijela. Ova je odredba sama po sebi vrlo značajna za svaku jedinicu lokalne (ili područne tj. regionalne) samouprave, iz jednostavnog razloga što regulira činjenicu od kada tj. od kojeg trenutka predstavničko tijelo, kao najvažnije tijelo svake jedinice, počinje obavljati svoju funkciju.
Značaj predstavničkog tijela prije svega propisuje odredba članka 35. ZLPRS-a u kojoj, među ostalim, stoji da predstavničko tijelo donosi statut jedince lokalne ili područne (regionalne) samouprave. Dakle, donošenje najvažnijeg i najosnovnijeg dokumenta svake jedinice u nadležnosti je predstavničkog tijela. Prema istoj odredbi, predstavničko tijelo donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave, osniva javne ustanove i druge pravne osobe, uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela i sl.
Također, sukladno odredbi članka 36. stavka 2., predstavničko tijelo JLS, statut, proračun i njegov godišnji obračun donosi većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Dakle, vezano uz ovu odredbu, predstavničko tijelo JLS, na osnovi navedene odredbe kao i odredbe članka 39. stavka 1. Zakona o proračunu, donosi proračun kao najvažniji „godišnji“ akt svake jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave.
Međutim, značaj odredbe članka 35. ZLPRS-a nije samo glede nadležnosti predstavničkog tijela u donošenju najvažnijih akata svake jedinice. Ova odredba značajna je i iz razloga što je do primjene Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (u nastavku: ZIONGŽGZG), a na osnovi odredbe članka 35. točke 3. ZLPRS-a, predstavničko tijelo bilo to koje je biralo čelnike jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave kao i ostale članove izvršne vlasti, tj. članove poglavarstva. Predstavničko je tijelo, dakle, odredilo početak obavljanja njihove dužnosti.
Stanje prema postojećoj odredbi članka 90. ZLPRS-a
Stupanjem ZIONGŽGZG-a na snagu, kao i stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama ZLPRS-a (“Narodne novine” 109/07), poglavarstva kao izvršna tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, prestala su postojati. Neposredno izabrani čelnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i njihovi zamjenici, postaju jedina izvršna tijela jedinica. Dakle, bez obzira na i dalje vrlo veliko značenje predstavničkog tijela u vezi donošenja najvažnijih akata jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, predstavničko tijelo više nema nikakvog značenja glede izbora čelnika i njihovih zamjenika.
Bez obzira na različita mišljenja vezano uz neposredan izbor čelnika i njihovih zamjenika, ovdje se nastoji istaknuti značaj prestanka nadležnosti predstavničkog tijela u odnosu na mogućnost profesionalnog obavljanja dužnosti čelnika i njegovih zamjenika. Dakle, želi se ukazati na nedorečenosti odredbi, prije svega ZLPRS-a te dakako i ZIONGŽGZG-a, a glede mogućnosti ostvarivanja prava iz radnog odnosa čelnika i njegovih zamjenika koji tu dužnost obavljaju profesionalno.
Kao što je već navedeno, do sada je predstavničko tijelo biralo čelnika i njihove zamjenike, a isto tako predstavničko tijelo imalo je ovlast da u svom nekom općem aktu regulira i radno pravni status čelnika i njihovih zamjenika. Stupanjem ZIONGŽGZG-a na snagu, kao i stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama ZLPRS-a (“Narodne novine” 109/07), predstavničko tijelo ove ovlasti više nema. Dakle, prema važećoj odredbi članka 90. ZLPRS-a, pravi se razlika između jedinica lokalne samouprave do 10.000 stanovnika kao i onih preko 10.000 stanovnika te između velikih gradova te gradova u kojima su sjedišta županije.
Osnovna je razlika da u jedinicama lokalne samouprave do 10.000 stanovnika, čelnici i njihovi zamjenici (prema odredbi članka 15. stavka 1. ZIONGŽGZG-a moguć je samo jedan zamjenik), sami odlučuju hoće li svoju dužnost obavljati profesionalno ili neće, dok u svim ostalim jedinicama (lokalne samouprave preko 10.000 stanovnika kao i u velikim gradovima te gradovima u kojima su sjedišta županija), čelnici svoju dužnost obavljaju profesionalno, a njihovi zamjenici (kojih prema odredbi članka 15. stavka 2. ZIONGŽGZG-a ima dvoje), sami odlučuju hoće li svoju dužnost obavljati profesionalno ili neće.
Međutim, problem je nastao (i još uvijek postoji), što zakonodavac dalje više ništa ne propisuje, osim što u stavku 3. članka 90. ZLPRS-a navodi da su osobe iz stavka 1. (čelnici i njihov zamjenik) odnosno stavka 2. (zamjenici čelnika), obvezni u roku od 8 dana od stupanja na dužnost dostaviti pisanu obavijest nadležnoj službi u općini, gradu odnosno županiji, hoće li svoju dužnost obavljati profesionalno. Dakle, dostavljanjem njihove pisane obavijesti nadležnoj službi da će svoju dužnost obavljati profesionalno, njihova obveze glede toga prestaje, ali tek tada nastaju problemi u nadležnoj službi općine, grada ili županije, pa u konačnici i za njih same.
Postavlja se niz pitanja; kada te osobe počinju obavljati svoju dužnost, s kojim datumom, kolika im je plaća i tko je uopće određuje, tko izrađuje i kakav uopće akt kojim te osobe počinju ostvarivati svoja prava iz radnog odnosa (npr. mirovinsko i zdravstveno)?
Prijedlog za popunjavanje nastale pravne praznine
Od zadnjih lokalnih izbora 2009. godine, ZIONGŽGZG kao i ZLPRS, doživjeli su izmjene i dopune, međutim, u segmentu o kojem ovdje govorimo, nisu. Odredba članka 90. ZLPRS-a i dalje je ista kao i u izmjenama i dopunama ZLPRS-a (NN 125/08).
Bez obzira kakav će se stav u praksi zauzeti glede ovog pitanja, ovim radom nastoji se ukazati na eventualnu mogućnost rješavanja navedenih nedorečenih pitanja vezanih uz ostvarivanje prava iz radnog odnosa dužnosnika koji svoju dužnost odluče obavljati profesionalno.
Ovdje svakako treba istaknuti da je od zadnjih lokalnih izbora 2009. godine, pitanje plaće zakonodavac riješio donošenjem Zakona o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. No, ostala vrlo važna pitanja koja se tiču neposrednog ostvarivanja prava iz radnog odnosa lokalnih dužnosnika, zakonodavac do danas nije riješio, a na njih je potreban precizan odgovor, jer nema goreg ako će ponovno trebati vlastito snalaženje i imaginacija JLS-a u popunjavanju ove pravne praznine.
Dakle, da bi dužnosnici koji će profesionalno obavljati svoju dužnost, to pravo zaista mogli i ostvariti, potreban je neki akt. Naime, konačno izvješće o rezultatima izbora nadležnog izbornog povjerenstva, koje kao takvo mora postojati, naprosto ne može predstavljati akt na osnovi kojega bi izabrana osoba mogla početi ostvarivati svoja prava iz radnog odnosa pri HZZO-u i HZMO-u i to iz razloga što ne sadrži sve ono što bi akt na osnovi kojega osoba ostvaruje svoja prava iz radnog odnosa, trebao sadržavati.
Takav akt trebao bi sadržavati sve ono što sadrži rješenje kojim se službenik raspoređuje na neko radno mjesto. Prema odredbi članka 27. stavka 2. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, to su podaci o izabranoj osobi (ime i prezime, stručna prema i struka, ukupni radni staž), radno mjesto tj. dužnost na koju je osoba izabrana, vrijeme trajanja dužnosti, datum početka obnašanja dužnosti, podaci o plaći.
Kako je već istaknuto, postavlja se pitanje tko donosi takvo rješenje? Isto tako, postavlja se pitanje može li se takav akt uopće zvati rješenje obzirom da nema prava žalbe? Obzirom da se zapravo radi samo o utvrđivanju nečega što već postoji, jer izbor birača nikako se ne može zanemariti, predlaže se da akt o početku obavljanja dužnosti čelnika neke jedinice bude rješenje (deklaratorno).
Isto tako, mišljenja smo da takav akt izdaje nadležni PROČELNIK (npr. za službeničke odnose). On rješava o pravima i obvezama službenika i logično je da je on jedini mjerodavan za takvo izdavanje. Naime, predsjednik predstavničkog tijela jedinice nema apsolutno nikakve osnove obzirom da dužnosnike više ne bira predstavničko tijelo, a isto tako nije baš uputno da akt o početku obnašanja dužnosti čelnik izda sam za sebe.
Pravne osnove za donošenja akta pročelnika bile bi: konačno rješenje o izboru navedenog dužnosnika nadležnog izbornog povjerenstva, pisani zahtjev navedenog dužnosnika za profesionalnim obavljanjem službe, te odluka predstavničkog tijela o plaći.
Zaključak
Dakle, kada akt pročelnika o početku obavljanja dužnosti čelnika (kao i njegovih zamjenika) bude izrađen, on je temelj za njegovu prijavu kod nadležnih tijela kao i za početak ostvarivanja prava iz radnog odnosa izabranih dužnosnika.
Naravno da se od zakonodavca očekuje da navedenu pravnu prazninu što prije upotpuni, svakako prije narednih lokalnih izbora, kako bi se izbjegli svi oni problemi koji su se dešavali u praksi nakon lokalnih izbora 2009. godine.
Tomislav Mrle, mag.iur.univ.spec.polit.