Slobodna (diskrecijska) ocjena oblik je slabije vezanosti pravnom normom, osobito svojstvena upravnoj djelatnosti. Ostali tipični primjeri oblika slabije vezanosti pravnom normom jesu interpretacija (tumačenje) pravne norme, te pronalaženje pravne norme (kada se tumačenjem norme ne može doći do pravog zaključka, jer norma sigurno nije predvidjela takav slučaj). Ni jedan od spomenutih oblika ne razumijeva potpunu arbitrarnost (samovolju) primjenjivača pravne norme.
Slobodna ocjena se:
- za razliku od tumačenja – u svakom novom slučaju obavlja iznova (dok se interpretacija obavlja in abstracto), provodi se slobodnim izborom između dopuštenih alternativa (dok interpretator mora uzeti alternativu koja je u intenciji zakona), i to primjenom nazora onoga tko primjenjuje slobodnu ocjenu (dok interpretator pokušava utvrditi smisao pravne norme);
- za razliku od pronalaženja pravnih pravila – primjenjuje u ambijentu konkretnost izbora (kao kod razlike između slobodne ocjene i tumačenja), bira se između unaprijed propisanih alternativa (dok pronalazač pravnih pravila sâm konstruira ta pravila), a diskrecijska ocjena svjesno je podijeljena od strane zakonodavca.
Dio materijalnih propisa kojima je uređeno rješavanje upravnih stvari u upravnom postupku sadržava odredbe o slobodnoj ocjeni, bilo izričito stipulirane (primjerice, članak 82. stavak 5. Općega poreznog zakona), bilo normirane na način da se pravnom interpretacijom dolazi do zaključka da je riječ o rješavanju stvari primjenom slobodne ocjene (npr. odredbe službeničkog prava o ocjenjivanju i o izboru kazne kod povrede službene dužnosti, odredbe prema kojima tijelo „može“ priznati stranci neko pravo, poput stjecanja hrvatskog državljanstva prirođenjem/naturalizacijom – članak 8. Zakona o hrvatskom državljanstvu). Pri tome je često potrebno uočavati razliku između disjunktivnih pravnih normi, koje omogućuju slobodnu ocjenu, od kategoričkih normi.
Upravni spor ne može se voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana (članak 4. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, dalje: ZUS; v. i presudu Obermeier Europskog suda za ljudska prava od 28. lipnja 1990., prema kojoj je načelo pristupa sudu prekršeno kada sud nije mogao sam odlučivati jesu li upravna tijela svoju diskrecijsku ocjenu primijenila u skladu s načinom i svrhom primjene predmetnog prava). Odredba članka 4. stavak 2. ZUS-a komplementarna je normi članka 5. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku (načelo zakonitosti), kojom je propisano da u upravnim stvarima u kojima je javnopravno tijelo zakonom ovlašteno rješavati po slobodnoj ocjeni, odluka mora biti donesena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana. Nadalje, upravni sud ne može sâm, reformacijskom presudom, riješiti spor kada je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni (članak 58. stavak 1. i 3. ZUS-a).
U većini predmeta javnopravna tijela slobodnu ocjenu primjenjuju sukladno zakonu, te u okviru granica dane ovlasti. U takvoj situaciji, na koji način upravni sud može provesti nadzor pravilnosti primjene slobodne ocjene prilikom rješavanja upravne stvari?
Odgovor se nalazi u trećem elementu normativnog okvira upravnosudskog nadzora nad primjenom slobodne ocjene – u svrsi radi koje je dana odnosna diskrecijska ovlast.
Spomenuta svrha najčešće nije izrijekom normirana, već je zadaća upravnog suda da je identificira tumačenjem odnosnog propisa, te da utvrdi je li ispunjena na način na koji je javnopravno tijelo u konkretnom slučaju primijenilo svoju diskrecijsku ovlast. Kada utvrdi da primjena te ovlasti nije bila svrhovita, sud kasacijskom presudom poništava osporeni upravni akt, te ga vraća tuženiku na ponovni postupak, uz odgovarajuće upute (članak 81. stavak 2. ZUS-a). Pritom se svrhom davanja pojedine diskrecijske ovlasti ne može smatrati, primjerice, smanjivanje standarda procesnih prava stranaka, jednostavnije obrazlaganje upravnog akta, apriorno povjerenje u osobu ovlaštenu za donošenje odluke i sl., već je svrhu potrebno pronaći/utvrditi u smislu odnosnoga pravnog instituta (ocjenjivanja, stegovnog kažnjavanja, redovite naturalizacije, pravilnog utvrđivanja porezne osnovice u okviru raspoloživih podataka, i dr.).
Vezano za kompleksnost materije slobodne ocjene, spomenimo, na kraju, da je Ivo Krbek, pišući 1937. i danas klasičnu Diskrecionu ocjenu, istaknuo: “Ali ja još i sada ostajem pri tvrđenju da je jedva koji termin unio u upravno pravo toliku konfuziju kao slobodna ocjena, i da bi moglo i vrlo lijepo i bez nje biti”.
dr. sc. Alen Rajko