Kao što, primjerice, kasnija promjena vrijednosti nekretnine ne može utjecati na ocjenu zakonitosti poreznog rješenja u kojem je ta vrijednost utvrđena prema stanju stvari na dan sklapanja ugovora, tako ni kasnije promjene u zdravstvenom stanju stranke ne mogu utjecati na ocjenu zakonitosti mirovinskog rješenja donesenog prema stanju stvari na dan prvostupanjskog vještačenja.
Nema jednoobraznog odgovora na pitanje sadržano u naslovu ovog teksta, koje se odnosi na činjenice odlučne za priznavanje prava ili za nametanje obveze pri rješavanju upravne stvari. Prije negoli razmotrimo neke tipične varijante odgovora na to pitanje, korisno je podsjetiti da se upravne stvari rješavaju u upravnom postupku, od strane javnopravnih (upravnih) tijela, kao segmenta izvršne vlasti. Upravni spor nije nastavak upravnog postupka. Zadaća upravnog sudstva je sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2., vezano uz članak 4. Ustava Republike Hrvatske). Pod određenim pretpostavkama sud u upravnome sporu može nadomjestiti funkciju uprave, donošenjem reformacijske presude. No, to nije primarna zadaća upravnog suda, niti ustavnopravno razgraničenje između upravne i sudske funkcije treba shvaćati olako. Praktičnost ne može biti važnija od temeljne ustavnopravne koncepcije.
Upravni sudovi ocjenjuju zakonitost rada javnopravnih tijela u segmentu rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku prema materijalnom pravu koje je vrijedilo u vrijeme donošenja pojedinačne odluke čija se zakonitost ocjenjuje.
Više je načina utvrđivanja odgovora na pitanje činjenice iz kojeg razdoblja su u konkretnoj vrsti predmeta mjerodavne za rješavanje upravnog spora, pri ocjeni zakonitosti pojedinačne odluke (rješenja, upravnog akta) donesene u upravnom postupku.
U pogledu nekih vrsta upravnih stvari to je izrijekom propisano posebnim (sektorskim) zakonom. Evo nekoliko primjera izričitog propisivanja mjerodavnog razdoblja:
- trenutak sklapanja ugovora ili drugoga pravnog posla kojim se stječe nekretnina (članak 16. stavak 1. Zakona o porezu na promet nekretnina, "Narodne novine" br. 115/16., 106/18.)
- trenutak pravomoćnosti sudske odluke o stjecanju nekretnine (članak 16. stavak 2. Zakona o porezu na promet nekretnina)
- dan pregleda pri prvostupanjskom medicinskom vještačenju invalidnosti u mirovinskom osiguranju (članak 128. stavak 1. Zakon o mirovinskom osiguranju, "Narodne novine" br. 157/13., 151/14., 33/15., 93/15., 120/16., 18/18., 62/18., 115/18., 102/19., 84/21., 119/22.)
- prvi dan neopravdanog izostanka iz službe koje je trajalo najmanje pet radnih dana uzastopce (članak 115. stavak 1. točka f) Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, "Narodne novine" br. 86/08., 61/11., 4/18., 96/18., 112/19.)
- dan podnošenja urednog zahtjeva za priznavanje prava na mirovinu prema braniteljskim propisima, kao osnova za utvrđivanje prvog dana sljedećeg mjeseca od kojeg se priznaje pravo (članak 52.a stavak 2. Zakona o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članovima njihovih obitelji, "Narodne novine" br. 121/17., 98/19., 84/21.).
Mjerodavno razdoblje može, nadalje, proizlaziti iz prirode stvari. To je, na primjer: dan provedbe inspekcijskog nadzora (u pogledu stanja utvrđenog nadzorom); završni dan natječajnog roka (u odnosu na ispunjavanje natječajnih uvjeta); dan podnošenja zahtjeva (kada je propisano koje je dokaze potrebno dostaviti već u prilogu zahtjeva); dan događaja uz koji je vezano priznavanje prava (poput ozljede na radu, ili ponovnog zapošljavanja korisnika mirovine); i sl.
U preostalim slučajevima to može biti činjenično stanje najkasnije u vrijeme dovršetka upravnog postupka. Iz dosad iznesenog proizlazi da su u upravnome sporu mjerodavne činjenice postojeće u određenom razdoblju prije pokretanja upravnog postupka ili za vrijeme trajanja upravnog postupka, ovisno o vrsti predmeta. Rijetke iznimke od toga općeg pravila razvijene su ustavnosudskom praksom. Riječ je, primjerice, o odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-3198/2006 od 15. ožujka 2011., donesene u svjetlu uvažavanja promjenjivih činjenica u slučaju privremenog ograničavanja prava (konkretni slučaj odnosio se na oduzimanje oružja slijedom pokretanja i vođenja prekršajnog / kaznenog postupka).
Pritom je važna dosljednost. Primjerice, ako je nedvojbeno da kasnije promjene u vrijednosti nekretnine ne mogu utjecati na ocjenu zakonitosti poreznog rješenja u predmetu poreza na promet nekretnina (bez obzira na to je li vrijednost nekretnine uvećana ili umanjena), nema pravno valjanih, principijelnih ni logičnih razloga zbog čega bi u upravnome sporu u predmetu iz područja invalidsko-mirovinskog osiguranja bile mjerodavne promjene do kojih je došlo u zdravstvenom stanju tužitelja u razdoblju nakon prvostupanjskog vještačenja u upravnom postupku (potonje promjene mogu biti mjerodavne u novom, zasebnom upravnom postupku, ali s kasnijim datumom priznavanja prava).
U upravnome sporu tužitelju ne pripada pravo da dođe u povoljniji položaj od onoga koji bi mogao ostvariti pri pravilnom rješavanju upravne stvari u upravnom postupku, koji je prethodio konkretnome sporu. U protivnom, upravni spor više ne bi bio sudska kontrola, nego dodatna instanca upravnog postupka, uz poticaj strankama da rješavanje predmeta „dovuku“ u fazu upravnog spora, kako bi u toj fazi postigle ono što ne mogu osnovano postići u upravnom postupku.
dr. sc. Alen Rajko
