U Republici Hrvatskoj sve morske plaže moraju biti dostupne svima pod istim uvjetima. Ova pravila važe i u slučaju kada je morska plaža pod koncesijom.
1. Uvod
U Državnom arhivu u Splitu pohranjena je vrlo bogata dokumentacija vezana za rad i djelovanje Direkcije pomorskog saobraćaja u Splitu, koja je raspolagala, upravljala i nadzirala pomorsko javno dobro Kraljevine Jugoslavije (1925.-1941.). Vrlo je zanimljiva predstavka koju je Gradsko poglavarstvo Splita, kao politička vlast uputilo Lučkoj kapetaniji I. reda (08. travnja 1940.), a tiče se kupališta - morskih plaža na području grada Splita. Gradsko poglavarstva Splita protivi se davanju koncesije Društvu jadranskih sportskih ribara u uvali Zvončac (jedna od najljepših splitskih uvala na južnoj strani Marjana, op. a.) uz obrazloženje „ (…) u svim bližim uvalama okolice Splita dane su raznim društvima koncesije, tako da siromašniji svijet nema više gdje da se kupa, osim u dosta udaljenim uvalama. Iz ovih razloga bilo bi uputno, da se u uvali Zvončac više nikome ne udjeljuje koncesija, da time ostane ova uvala slobodna za kupanje i neimućnijim slojevima pučanstva“.
Danas se javni interes na morskim plažama u Republici Hrvatskoj štiti na drugačiji način. Morske plaže mogu se davati u koncesiju, ali se ne smiju ograđivati, cijela plaža je dostupna svima, neovisno o tome tko plažom upravlja. Radi zadovoljavanja javnog interesa, hrvatski zakonodavac koncesionaru morske plaže nameće velika prostorna ograničenja u obavljanju gospodarske djelatnosti na njoj.
Je li pošteno da koncesionar morske plaže plaća puni iznos naknade za gospodarsko korištenje pomorskog dobra?
2. Kratka povijest legislative o morskim plažama
Spomenuta Direkcija pomorskog saobraćaja u Splitu temeljila je svoje ovlasti na Uredbi sa zakonskom snagom na pomorskom javnom dobru1 (dalje: Uredba) te dugogodišnjoj praksi u upravljanju pomorskim dobrom. Ova Uredba, koja je poslužila kao model propis za izradu i aktualnog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, br. 83/23. dalje: ZPDML), odredila je sastavnice pomorskog dobra. Smatraju se pomorskim javnim dobrom: morska obala, morske uvale, morske luke i pristaništa, lukobrani, nasipi, ušća rijeka koje se ulijevaju u more, kanali spojeni s morem, kao i svi ostali dijelovi državnog teritorija na moru, koji po svojoj prirodi služe ili mogu služiti, ili su namijenjeni pomorskom prometu ili općoj pomorskoj upotrebi, uključujući i morski ribolov (čl. 1. st.1. Uredbe). Morska obala je vrlo važna komponenta pomorskog dobra, a čini je pojas državnog teritorija uzduž mora, koji je izložen morskim valovima ili po svojoj posebnoj prirodi služi ili može služiti za svrhu pomorskog prometa i morskog ribolova i za upotrebljavanje i iskorištavanje u opće državne i narodne svrhe (čl. 1. st.2. Uredbe). Morske plaže, prirodne ili uređene su pomorsko javno dobro bez obzira na to što izrijekom nisu navedene kao stvari u općoj pomorskoj upotrebi, a prostorno su vezane za morsku obalu, odnosno morske uvale. Uredba uvodi pojam povlastica (koncesija) koja ovlašteniku daje isključivo pravo upotrebljavati pomorsko javno dobro u opsegu i pod uvjetima određenim u odluci pomorske vlasti, a za svaku povlasticu plaća se godišnja pristojba koju samostalno određuje Direkcija.
Nakon drugog svjetskog rata Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima („Narodne novine“, br. 19/74., 24/74., 39/75., 17/77., 18/81., 31/86., 47/89., 26/93., 17/94., 29/94., 107/95., 108/95., 147/98., dalje: ZPVDLP) po prvi put se uvodi pojam kupalište kao sinonim za morsku plažu. Prirodno kupalište je neograđeni vodeni i s vodom neposredno povezani kopneni prostor koji je pristupačan svakome i slobodno se može koristiti za kupanje, dok je uređeno kupalište ograđeni vodeni i s vodom neposredno povezani uređeni kopneni prostor s kabinama, sanitarnim uređajima, tuševima i telefonom koji je pristupačan svakome i za korištenje kojeg se plaća naknada. Dakle, osnovne razlike između prirodnog i uređenog kupališta su: a) prirodno kupalište je neograđeni prostor, dok je uređeno kupalište ograđeni prostor te b) za korištenje prirodnog kupališta ne plaća se naknada, dok se za uređeno kupalište plaća naknada za korištenje kabina i sl. Zajednička karakteristika za obje vrste kupališta je njihova pristupačnost svakome.
Pomorski zakonik („Narodne novine“, br. 17/94, 74/94.), te Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16., 98/19.) nisu se detaljnije bavili materijom morskih plaža. Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljavati („Narodne novine“, br. 50/95.), regulira da se iznimno, na uređenoj i prirodnoj plaži druge osobe mogu djelomično ili potpuno isključiti od upotrebe i/ili gospodarskog korištenja (čl. 4. st. 2.).
3. Koncesijska naknada za morske plaže u ZPDML-u
Morske plaže dijele se na: 1. javne morske plaže, te 2. morske plaže posebne namjene (čl. 76. st. 1. ZPDML-a). Javne morske plaže su: 1. prirodne morske plaže te 2. uređene morske plaže (čl. 76. st. 2. ZPDML-a). Nadalje, morskim plažama upravlja: 1. jedinica lokalne samouprave (gradovi/općine) odnosno javna ustanova za zaštićene dijelove prirode u skladu s Planom upravljanja pomorskim dobrom odnosno Planom upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode ili 2. koncesionar u skladu s odlukom i ugovorom o koncesiji (čl. 76. st. 3. ZPDML-a). Morske plaže moraju biti dostupne svima pod istim uvjetima (čl. 76. st. 5. ZPDML-a) te se ne smiju isključiti iz opće upotrebe (čl. 76. st. 6.). Osobe koje upravljaju morskom plažom ne mogu ju ograditi niti na drugi način ograničiti pristup plaži (čl. 76. st. 7. ZPDML-a).
Ako se usporedbe odredbe o morskim plažama iz ZPDML-a s odgovarajućim odredbama o kupalištima iz ZPVDLP-a, uočljivo je da su odredbe ZPDML-a in favorem korisnika plaže, odnosno najšireg kruga kupača. Ono po čemu se pojam morske plaže razlikuje od pojma uređeno kupalište je zabrana ograđivanja morske plaže.
Koncesija na pomorskom dobru je pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra koje se stječe odlukom i ugovorom o koncesiji. Međutim, kada se govori o koncesijama za morske plaže otvara se nekoliko pitanja, među kojima su najvažnija dva pitanja: 1. granice pomorskog dobra, 2. koncesijska naknada.
Granica pomorskog dobra na kopnu je pitanje svih pitanja za koncesiju morske plaže. To je crta koja razgraničava pojas kopna koji je pomorsko dobro od kopna u stvarnopravnom režimu (vlasništvu). Ako granica pomorskog dobra na kopnu nije utvrđena, onda po nama ne postoje osnovne pretpostavke za početak postupka davanja koncesije jer je opravdano očekivati stvaranje novih sporova oko nekretnina.
Koncesijsku naknadu određuje davatelj koncesije kada je granica pomorskog dobra na kopnu i na moru nesporno utvrđena. Koncesionar morske plaže za njeno gospodarsko korištenje plaća naknadu za koncesiju koja se sastoji od stalnog i promjenjivog dijela. Stalni dio naknade za koncesiju utvrđuje se prema površini pomorskog dobra (kopnenog i morskog dijela) danog u koncesiju, dok se promjenjivi dio naknade za koncesiju utvrđuje u postotku prihoda ostvarenog obavljanjem djelatnosti za koju je koncesija dana (čl. 58. ZPDML-a).
Za koncesionara morske plaže, koji je koncesiju dobio putem javnog natječaja vrlo su važne odredbe o načelu zadovoljavanja javnog interesa. Davatelj koncesije za gospodarsko korištenje javne plaže (Vlada Republike Hrvatske ili jedinica područne (regionalne) samouprave) dužan je prilikom odlučivanja o površini plaže na kojoj koncesionar može obavljati gospodarsku djelatnost osigurati i štititi javni interes korištenja plaže (čl. 81. st. 1. ZPDML-a). Javni interes korištenja plaže postiže se na dva načina: 1.) koncesija za javnu plažu u naselju mora se davati tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 40% kopnenog i 20% morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana te 2.) koncesija za javnu plažu izvan naselja mora se davati tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 60% kopnenog i 40% morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana. Drugim riječima, u slučaju kada se koncesija za javnu plažu daje u naselju, koncesionar ne može obavljati gospodarske djelatnosti na 60% kopnenog te 80% morskog dijela plaže, a ako mu se koncesija daje za javnu plažu izvan naselja, koncesionar ne može obavljati gospodarske djelatnosti na 40% kopnenog i 60% morskog dijela plaže.
Na tragu zakonskih rješenja o ograničenju površina za obavljanje gospodarskih djelatnosti na morskoj plaži je primjerice i Pravilnik o gospodarskom korištenju, korištenju ili gradnji građevina, koncesiji na zahtjev i posebnoj upotrebi pomorskog dobra na području Splitsko-dalmatinske županije2 Bez obzira na spomenuta zakonska ograničenja, koncesionar javne plaže u naselju i izvan naselja dužan je plaćati punu cijenu stalnog i promjenjivog dijela koncesijske naknade sukladno odluci i ugovoru o koncesiji. Očigledno je da hrvatski zakonodavac smatra da je koncesija za morske plaže vrlo lukrativan posao u kojem se ostvaruju visoki prihodi te posljedično tome i velika zarada koncesionara.
S obzirom da ZPDML pred koncesionara morske plaže postavlja gore navedena velika ograničenja, legitimno je postaviti pitanje treba li stalni dio koncesijske naknade odrediti isključivo prema površini pomorskog dobra koje se de facto koristi za gospodarske svrhe? Smatramo da se na taj način s koncesionara opravdano skida teret punog iznosa stalnog (fiksnog) dijela koncesijske naknade.
S druge strane, u čl. 63.-64. ZPDML-a regulira se koncesija na zahtjev. Ova vrsta koncesije uvažava funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu poveznicu dijela pomorskog dobra s objektima izvan pomorskog dobra. Kao uvjet za dobivanje koncesije bez provođenja javnog natječaja propisuje se da naknada za koncesiju na zahtjev ne može biti niža od dvostruke naknade postignute na natječaju za takav odnosno sličan predmet koncesije ali samo kada je riječ o gospodarskom korištenju javno uređene morske plaže. To znači da hoteli, kampovi ili turistička naselja minimalne kategorizacije četiri zvjezdice ili više, a nalaze se izvan granica pomorskog dobra, mogu podnijeti zahtjev za dobivanje koncesije za morske plaže koje su nesporno pomorsko dobro. Koncesija na zahtjev može se dati na rok od najviše 5 godina.
S obzirom na to da se koncesijom na zahtjev potiče razvoj elitnog turizma, razumljivo je da koncesijska naknada za morske plaže bude dvostruka veća od naknade koja je određena nakon provedbe javnog natječaja.
4. Zaključak
Koncesionar morske plaže dužan je plaćati stalni i promjenjivi dio koncesijske naknade za njezino gospodarsko korištenje, a sukladno odluci i ugovoru o koncesiji. Koncesionar je također dužan trpjeti velika ograničenja u raspolaganju površinom pomorskog dobra pod koncesijom. Radi se o poštivanju načela zadovoljavanja javnog interesa koja određuje davatelj koncesije (Vlada Republike Hrvatske ili županijske skupštine).
Smatramo da je pošteno da koncesionar morske plaže, koji je koncesiju dobio kroz javni natječaj, treba plaćati stalni dio koncesijske naknade isključivo za dio pomorskog dobra na kojem obavlja gospodarsku djelatnost, dok se promjenjivi dio koncesijske naknade opravdano veže uz prihode koncesionara.
U slučaju kada se morska plaža daje putem zahtjeva hotela, kampova ili turističkih naselja najviše kategorizacije, razumljiv je dvostruki iznos koncesijske naknade.
dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava
