Kratkoročni najam, dodatne suglasnosti do 1. siječnja 2030. i stečena prava - pogled na ustavni i konvencijski aspekt

1. Okvir za raspravu

Ako analiziramo stranu judikaturu i legislativu glede ograničenja kratkoročnog najma vidimo kako ona ima izrazit reformski karakter, zahvaća u društveni i politički realitet, i zato uzrokuje iznimne konflikte i političke napetosti.¹ Svaka odluka, naime, u području predmetne problematike potencijalni je izvor raznorodnih konflikata. Pravnim normama o ograničavanju kratkoročnog najma subjektima se, u pravilu, nalaže određeno činjenje, propuštanje odnosno trpljenje. Time se vrlo često neposredno zahvaća u sadržaj stečenih, najčešće imovinskih prava, što neizbježno vodi konfliktu.

2. Definiranje pojmova

Imajući u vidu kompleksnost i aktualnost problema koji u ovom radu obrađujemo, a radi preciznosti i jasnoće, smatramo značajnim ab initio napraviti objašnjenje pojmova vezanih za problematiku rada. Ovo je posebno bitno jer je Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: USUD) pojasnio kako je vlasništvo temeljni pravni institut za razgraničenje privatnih imovinskih odnosa u zajednici, pri čemu je s ustavnopravnog aspekta najvažniji dio njegova sadržaja privatna upotrebljivost i načelna sloboda raspolaganja predmetom vlasništva. Kako pravo vlasništva nije apsolutno, potrebno ga je uobličiti i zaštititi na poseban način, posredstvom pravnog uređenja, prilagođavajući istodobno njegov sadržaj i funkciju promjenjivim društvenim i gospodarskim odnosima.²

Kratkoročni najam stana je najam stana ili dijela stana koji služi za privremeni smještaj osoba na razdoblje kraće od 30 dana (čl. 4., st. 1. t. 5. Prijedloga Zakona o upravljanju i održavanju zgrada³).

Dvotrećinska većina suvlasnika je većina onih suvlasnika koji u vlasništvu imaju više od dvije trećine ukupne vrijednosne površine zgrade za zgrade za koje nisu određeni suvlasnički dijelovi, odnosno suvlasnici koji u vlasništvu imaju više od dvije trećine suvlasničkih dijelova upisanih u zemljišne knjige (čl. 4. st. 1. t. 2. Prijedloga Zakona)

Vlasniku stana i svakoj trećoj osobi koja namjerava koristiti stan za kratkoročni najam potrebna je prethodna pisana suglasnost dvotrećinske većine zajednice suvlasnika uz dodatan uvjet da suglasnost obvezno moraju dati i svi osnivači zajednice suvlasnika koji su vlasnici stanova čiji zidovi, podovi ili stropovi graniče s njegovim stanom koji se namjerava koristiti za kratkoročni najam. Vlasnik stana je dužan brinuti da se njegov stan ne koristi za kratkoročni najam bez potrebne suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka te se ne oslobađa odgovornosti ako je stan dao u najam trećoj osobi ili osobama (čl. 34. Prijedloga Zakona).

Vlasnici posebnih dijelova zgrade koji se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste za kratkoročni najam obvezni su se uskladiti s odredbama članka 34. ovoga Zakona, odnosno prikupiti potrebne suglasnosti, do 1. siječnja 2030. (čl. 63. st. 2. Prijedloga Zakona)

Stečena prava predstavljaju subjektivna prava nastala (stečena) u prošlom pravnom poretku koji je zamijenjen novim po kojemu ta prava ne bi mogla nastati.⁴ Doktrina navodi kako se ….kroz institut stečenih prava štite postojeća prava od oduzimanja ili ograničavanja. U literaturi se navodi da se stečenim pravima mogu smatrati prava koja su pojedinci stekli na osnovi odluke nadležnog tijela. Praktično značenje pojma stečenih prava najsnažnije je izraženo kod problema povratnog djelovanja pravne norme. S tim u vezi upućuje se na praksu Ustavnog suda prema kojoj zakonodavac ima ovlast mijenjati i ukidati prava koja je prethodno priznao pod uvjetom da za takvu mjeru postoji legitiman cilj u javnom interesu te objektivno i razumno opravdanje. (...) Zadiranje u već postojeća stečena prava Ustavni sud ne odobrava. Tako je sud ocijenio neustavnima izmjene Zakona o porezu na dohodak koje su zadirale u postojeća prava poreznih obveznika.⁵

3. Postavljanje problema

Moramo ispitati poštuje li se načelo razmjernosti koje zahtijeva da svaka zakonska mjera bude opravdana (ima legitimni cilj) te da bude razmjerna na način da adresatima mjere ne bude nametnut prekomjeran teret, a ako se utvrdi postojanje legitimnog cilja u javnom (ili općem) interesu, treba ispitati je li miješanje u imovinska prava adresata bilo razmjerno cilju koji se nastojao postići odnosno utvrditi jesu li ograničavajuća pravna pravila prikladna za ostvarenje legitimnog cilja, jesu li stroža no što je to bilo nužno te nameću li svom adresatu prekomjerni teret.⁶

3.1. Rasprava

Čl. 1. Protokola br. 1. (dalje: P 1-1.) Europske konvencije određuje: „Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava. Ova odredbe, dakle, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni“.

Iz gornjeg teksta slijede relevantna pitanja koja se moraju postaviti pri razmatranju je li u odredbama o prijenosu stečenih prava došlo do povreda prava vlasništva/imovine, koje je osigurano P1-1:

a) Postoji li pravo na imovinu u postupcima gubitka stečenih prava u smislu čl. 1.? Nesumnjivo da postoji. Imovina/vlasništvo, u smislu zaštite koja se pruža po osnovu čl. 1 Protokola br. 1, obuhvaća širok krug interesa, potraživanja i dobara. ECHR smatra da poslovni i profesionalni interesi također ulaze u pojam imovine.⁷

b) Je li bilo miješanja u to pravo na imovinu/pravo vlasništva? Samim propisivanjem, koje definira da je potrebno da vlasnici posebnih dijelova zgrade, koji na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste stan za kratkoročni najam, prikupe potrebne suglasnosti do 1. siječnja 2030., nesumnjivo je došlo do značajnog miješanja u imovinu/vlasništvo. Za spomenuti je kako postoje tri različita načina miješanja države u pravo vlasništva/imovine: lišenje vlasništva, reguliranje korištenja vlasništva i narušavanje, u užem smislu, prava na mirno uživanje vlasništva.

S obzirom na to, moramo ispitati je li miješanje u imovinu/vlasništvo bilo opravdano. To može biti slučaj samo ako je miješanje (a) predviđeno zakonom (b) u javnom interesu i (c) u skladu s načelom proporcionalnosti.

USUD navodi da kad zakonodavac ograničava ili ukida prethodno priznata prava, za to mora imati legitimni cilj u javnom interesu kojim je kadar opravdati takvu mjeru, a mora poštovati i druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti koji se nisu postavljali kad je ta prava priznavao.⁸ U konkretnom slučaju, vodeći se raspoloživim činjenicama, dostupnom dokumentacijom i mjerodavnim aktima, sagledavajući mjeru u svjetlu životnih okolnosti, unutar realnog konteksta, uvijek se vodeći temeljnim načelima ustavnog poretka i argumentima zdravog razuma, mišljenja smo kako predmetna zakonska mjera predstavlja legitimni cilj. Dakle, predviđena mjera ima osnovu u pozitivnom pravu. Također, smatramo kako su relevantne odredbe čl. 63. Prijedloga Zakona jasne i precizne u skladu s posebnošću materije koju normativno uređuje, čime se sprječava svaka arbitrarnost u tumačenju i primjeni zakona. Ovdje podsjećamo i na odluke USUD-a o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izražena primjerice u odluci i rješenju broj: U-I-722/09 od 6. travnja 2011.⁹ »5.... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...) 5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ (...) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...)

S druge strane, »javni interes« usmjeren je na zaštitu pojedinih zajedničkih vrijednosti koje izviru iz života u organiziranoj društvenoj zajednici. USUD navodi kako Ustav u tom smislu konstituira zajedničke vrijednosti (sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje – čl. 16. st.1. Ustava), zaštita kojih je općenito u »javnom interesu« zajednice ili pojedina njezinog dijela, pri čemu taj interes može uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa privatnih osoba. Postoje i zajedničke vrijednosti čija je zaštita u »javnom interesu« ako se odnosi na konkretna zaštićena ustavna dobra. Kad je riječ o vlasništvu, onda je to zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (čl. 50. st, 2. Ustava). Iz Ustava ne proizlazi da se javni interes unaprijed (a priori) presumira. Njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onom tko tvrdi da taj interes postoji.¹⁰ Analizirajući pojam „javnog interesa“ u judikaturi Europskog suda za ljudska prava (dalje: ECHR), vidimo kako se on mora tumačiti ekstenzivno, u smislu da nacionalni zakonodavac ima na raspolaganju širok stupanj slobodne procjene ovog pojma, kao izraza određene ekonomske politike koju vodi država. No kao i svaki pravni standard, „javni interes“ izmiče jednoobraznom definiranju te pred primjenjivače pravnih normi postavlja zahtjev utvrđivanja njegova sadržaja u svakome konkretnom slučaju. RH je svoj odnos prema životnoj sredini regulirala čl. 69. Ustava (1990., s kasnijim izmjenama) tako što je propisano da „svatko ima pravo na zdrav život“, a država osigurava uvjete za zdravu životnu sredinu. U tom smislu „svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša“. Pritom se mora uzeti u obzir i činjenica da je RH ovlaštena mjerama gospodarske i socijalne politike stvarati uvjete za provođenje kvalitete stanovanja i zdrave životne sredine, kao i uvjete za zaštitu i očuvanje te poboljšanje zdravlja stanovništva te usklađivati djelovanje i razvoj na svim područjima zaštite sredine u cilju osiguranja ostvarivanja zaštite stanovništva. RH svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zaštite ostvaruje i tako da planira zaštitu i određuje strategiju razvoja zaštite te osigurava zakonsku osnovu za ostvarivanje ciljeva zaštite. Drugim riječima, u tom području RH uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje pod pretpostavkom da je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Vidimo kako se radi o složenom političko-pravnom konceptu, koji predstavlja skup normativnih zahtjeva koji izražavaju ideju ustavne vladavine, kako smo je ranije opisali, odnosno iz kojih se ustavno izvode sustavi institucija nužnih za održavanje demokratskog političkog poretka i njegov razvitak.

Određene mjere koje poduzima država moraju ispuniti i uvjet „proporcionalnosti“. Za to je potrebno da mjere poduzete od strane države budu neophodne u smislu, da za ispunjenje određenog cilja, a to su pitanja upravljanja i održavanja zgrada koje je nedvojbeno od suštinske važnosti za postizanje cilja kvalitetnog stanovanja, ali i zaštite zdravlja i života građana,¹¹ ne postoje drugi alternativni, povoljniji načini. Pitanje je li postignuta pravična ravnoteža postaje relevantno tek nakon što se utvrdi da je predmetno miješanje bilo u javnom interesu, da je udovoljilo zahtjevu zakonitosti i da nije bilo proizvoljno/arbitrarno. Iako slučajevi nisu usporedivi, za ovu situaciju vrijede i načelna pravna stajališta izražena u rješenju broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013.,¹² u kojem se USUD također bavio prijelaznim zakonodavnim režimom nakon intervencije zakonodavca u prethodno priznato pravo. USUD je u tom rješenju naglasio svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava. U njemu je istaknuo da diskrecijske ovlasti države „ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske“. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Drugim riječima, postoji zakonodavčeva obveza da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, u prijelaznim zakonskim odredbama ponudi prikladna rješenja za situaciju koja će pogoditi dotadašnje nositelje prava i obveza, osobito onda kad tu situaciju uzrokuje sam zakonodavac svojom intervencijom. Stoga vodeći računa o socijalno pravednom uređenju vlasništva, odnosno o zaštićenim interesima privatnih vlasnika i općim odnosno javnim interesima, na ovakav način (čl. 63. Prijedloga Zakona) uspostavilo se pravedno stanje koje je dovelo u uravnotežen odnos primijenjene mjere i cilj (bolju kvalitetu života u zgradama, ali i za bolju raspoloživog stambenog fonda za primarnu ulogu, odnosno za dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao temeljne ljudske potrebe) koji se njome nastojao postići te smo mišljenja kako adresati takve mjere ne snose prekomjeran teret.¹³

4. Umjesto zaključka

Ostvarenje razumno opravdanog povjerenja u zakon (zaštita legitimnog očekivanja da pravni subjekt koristi stečeno pravo i nakon izmjene zakona) temelj je izgradnje povjerenja u pravni sustav. Zahtjev je pravnog načela legitimnog očekivanja da pravni subjekt mora imati mogućnost osloniti se na dosljednost pravnog poretka te se pouzdati u njegov kontinuitet i predvidivost, odnosno imati mogućnost (legitimno) očekivati da će kontinuirano koristiti stečeno pravo neovisno o promjenama u pravnom poretku, odnosno da će i ubuduće koristiti pravo koje je stekao u pravnom poretku koji je izmijenjen novim pravnim poretkom, a prema kojemu on to pravo ne bi stekao. Stečeno pravo, dakako, proizlazi samo iz pravne situacije koja je okončana (dovršena) i zahtjev je načela pravne sigurnosti, pravičnosti i zakonitosti da se takvo (stečeno) pravo ne smije ukinuti, ograničiti ili ostaviti bez pravne zaštite. U našem slučaju, analizirajući konkretnu zakonsku mjeru mišljenja smo da odredba čl. 63. predmetnog Zakona može proći test ustavnosti odnosno kako nije narušila neophodnu ravnotežu koja mora postojati između zaštite prava vlasnika i zaštite javnih interesa posebno jer je zakonodavac predvidio primjeren rok koji bi imao značenje »prijelaznog razdoblja« (u razdoblju od 5 godina)¹⁴ čime je nositelju vlasničkih prava omogućio i osigurao razvitak i samostalno oblikovanje osobne i poduzetničke sfere njegova života. Ovakva promišljanja su i u skladu sa socijalnom funkcijom prava vlasništva jer nisu samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, nego su u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve javnog interesa. Navedeno je i skladu s općim stajalištem ECHR-a koje polazi od teze kako su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ECHR-a da ocijene što je „u javnom interesu“, zbog svog neposrednog poznavanja datog društva i njegovih potreba.¹⁵ Ovdje, kao i u drugim područjima na koja se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene. Zaključno, dosadašnje rasprave u javnosti vezane za pitanja postizanja ravnoteže između interesa kratkoročnih najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarenje dobiti od njihove imovine te općeg interesa zajednice za dostupnost zadovoljavajućeg smještaja i interesa ostalih suvlasnika umjesto da se vodi o mogućim konkretnim modalitetima kratkoročnog najma, samo je ukazala na nepomirljivost između suprotstavljenih interesa. To ukazuje na činjenicu da reformsko pravo, kao što je stambeno, koje nema dugu tradiciju,¹⁶ teško je uvesti i ustaliti u pravnom poretku. Na institucionalnoj razini konflikt će morati rješavati bilo upravni sudovi (kontrolom upravnih akata u upravnom sporu), bilo ustavni sudovi povodom ustavnih tužbi (u vezi s pojedinačnim aktima) ili pak povodom zahtjeva za ocjenom ustavnosti i zakonitosti (u vezi s općim propisima).

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, Katedra za građansko postupovno pravo

Izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, Katedra za teoriju prava i države, filozofiju prava, ljudska prava i javnu politiku

Martina Tičić, mag. iur., Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, Katedra za građansko postupovno pravo

Stručni članak istih autora o pitanju je li ograničavanje kratkoročnog najma u zgradama ustavno i konvencijski problematično pročitajte na poveznici.