Pravo na dom u upravnom postupku

Predmet i odlučne činjenice postupka

Ustavna tužba je podnesena u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-2351/22-2 od 27. listopada 2022. kojom je odbijena podnositeljeva žalba (nelegalni graditelj/investitor) i potvrđena presuda Upravnog suda u Splitu broj: UsI-3286/21-6 od 21. ožujka 2022. kojom je odbijen njegov tužbeni zahtjev za poništenjem rješenja Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Područnog ureda Split, Ispostave Ploče od 8. rujna 2021. kojim je podnositelju kao investitoru naloženo uklanjanje nadograđenog kata na zgradi izgrađenoj na čest. zem. broj 1064/47 k.o. G., u roku od 100 dana od zaprimanja rješenja. Ujedno je upozoren da će se rušenje obaviti putem treće osobe na njegov trošak, a prije toga će mu se izreći tri novčane kazne. U roku od 100 dana od donošenja rješenja, točkom 6., naloženo je napuštanje posjeda nezakonito izgrađenog kata zgrade uz prethodno uklanjanje stvari iz te građevine.

U upravnom postupku 7. rujna 2021. proveden je inspekcijski nadzor nadogradnje izgrađene građevine stambeno-poslovne namjene, koja je izgrađena na lokaciji u Dubrovniku. O inspekcijskom nadzoru sastavljen je zapisnik kojim je utvrđeno da je vlasnik stambeno-poslovne zgrade majka podnositelja, D. G., za predmetnu nekretninu ishodila rješenje o izvedenom stanju od 21. srpnja 2014., kojim je ozakonjena slobodnostojeća, zahtjevna stambeno-poslovna zgrada nepravilnog tlocrtnog oblika, dim. 29,21 x 15,45 m, visine prizemlja i kata, sa pet stambenih jedinica i jednim poslovnim prostorom, a sve u skladu s arhitektonskom snimkom izvedenog stanja iz srpnja 2013. Međutim, u sjeveroistočnom dijelu građevine, i to iznad poslovnog prostora, koji dio je visine prizemlja, podnositelj je kao investitor naknadno nadogradio stambeni kat, dim. 7,75 x 11,40 m, ukupne pov. P=70,79 m² s kosim krovom i crijepom kao pokrovom. Nadograđeni kat je u potpunosti završen i koristi se za stanovanje tužitelja i njegove obitelji. Utvrđeno je nadalje da podnositelj za navedenu nadogradnju kata nije ishodio odobrenje za gradnju - građevinsku dozvolu.

Upravni sud u Splitu potvrdio je zakonitost rješenja Državnog inspektorata, te je odbio sve dokazne prijedloge podnositelja uključujući i one koji se odnose na zaštitu ustavnog prava na dom iz članka 34. stavka 1. Ustava.

Visoki upravni sud odbio je žalbu podnositelja, u kojoj se on ponovo pozvao na ustavno i konvencijsko pravo na dom, uz sljedeće obrazloženje: "Odredbom članka 106. citiranog Zakona (o građenju, op. Ust. suda), propisano je da se građenju građevine može pristupiti samo na temelju pravomoćne i izvršne građevinske dozvole, a graditi se mora u skladu s tom dozvolom ako ovim zakonom ili propisom donesenim na temelju ovog Zakona nije drukčije propisano. Odredbom članka 113. stavka 1. i 2. Zakona o državnom inspektoratu propisano je da u provedbi inspekcijskog nadzora građevinski inspektor rješenjem naređuje investitoru odnosno vlasniku uklanjanje građevine odnosno njezinog dijela, u određenom roku, ukoliko se gradi ili je izgrađena bez izvršne građevinske dozvole. Prije donošenja rješenja iz stavka 1. točke 1., 2. i 3. ovog članka građevinski inspektor naređuje investitoru odnosno vlasniku građevine mjeru obustave građenja ako je građenje u tijeku, što utvrđuje tim rješenjem. (...) Imajući u vidu sve navedeno i neprijeporno utvrđeno, što tužitelj žalbenim navodima niti ne osporava, ovaj Sud nalazi pravilnom ocjenu prvostupanjskog upravnog suda da u konkretnom slučaju nije bilo potrebe izvoditi predložene dokaze od strane tužitelja niti saslušavanjem svjedoka na okolnost građenja spornog kata te suglasnosti vlasnice odnosno majke tužitelja s obzirom da provođenje navedenih dokaza i prema ocjeni ovog Suda nije bilo potrebno niti su kraj naprijed navedenog i utvrđenog od strane građevinskog inspektora od utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari.

Na drugačiju ocjenu ove upravne stvari nema utjecaja niti pozivanje tužitelja na Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, obzirom da je u konkretnom slučaju pravno relevantna činjenica neprijeporno utvrđena, a to je da je tužitelj sve navedeno i opisano izgradio bez daje prethodno za to pribavio potrebno odobrenje za gradnju."

Prigovori podnositelja

Obrazlažući povrede istaknutih ustavnih i konvencijskih prava, a među njima i povrede prava na dom iz članka 34. stavka 1. Ustava podnositelj je naveo da je za adaptirani dio građevine, podnositelj je ishodio zaseban priključak struje kod HEP-a, priključak vode na vodovodni sustav, priključak na kanalizaciju. Dakle, podnositelj je surađivao s više javnopravnih tijela koja nikada njegovo građenje kao legalno nisu dovodila u sumnju tražeći od njega građevinsku dozvolu ih izmjenu građevinske dozvole. Upravo stoga podnositelj nikada nije posumnjao u ispravnost svojih postupaka te je u svemu postupao u dobroj vjeri smatrajući da je njegovo postupanje u skladu sa zakonom. Podnositelj je tijekom postupaka koji su prethodili ustavnoj tužbi tražio da se utvrdi kako u adaptiranom dijelu građevine-nadograđenom katu kuće živi sa svojom obitelji koja se sastoji od njega, njegove supruge i njihove dvije zajedničke malodobne kćeri kojima je to jedini dom te je više puta isticao prigovor prava na dom. Međutim, sva nadležna tijela su se u odnosu na navedeni prigovor oglušila te ga spominju samo u kontekstu u kojem opisuju tužbene zahtjeve podnositelja. Nesporno je kako je predmetni stan dom podnositelja i njegove obitelji te da oni u njemu stanuju od kada je izgrađen. Oni u svojem vlasništvu i suvlasništvu nemaju drugih nekretnina te bi iseljenjem i njegovim rušenjem oni postali beskućnici. Na javnopravnu zaštitu doma ima pravo svaki posjednik stana ili prostora izjednačenog sa stanom neovisno o tome ima li ili nema građanskopravnu osnovu za njegovo korištenje. Konvencijsko pravo na zaštitu doma ima primamo javnopravno značenje te štiti posjednika doma od svakog zadiranja bilo kojeg javnopravnog tijela te pruža zaštitu doma i bez pravne osnove. Sudovi, pa i nadležno tijelo tijekom postupka trebali su odvagnuti interese podnositelja i njegove obitelji kojima prijeti gubitak doma nasuprot cilju koji se nastoji postići mjerom uklanjanja nadograđenog kata. Riječ je o testu razmjernosti kojim se utvrđuje može li se predmetna nekretnina smatrati domom i je li došlo do miješanja u pravo na dom. Ovisno o tom utvrđenju, ocjenjuje se i je li miješanje bilo utemeljeno na zakonu i usmjereno na postizanje legitimnog cilja te konačno, ako jest, je li mjera bila nužna u demokratskom društvu.

Pravo na dom - načelna shvaćanja

Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) dao je tumačenje sadržaja prava na dom u hrvatskim predmetima Bjedov protiv Hrvatske (br. 42150/09, § 57, presuda od 29. svibnja 2012.), Orlić protiv Hrvatske (br. 48833/07 presuda od 21. lipnja 2011.) i Paulić protiv Hrvatske (br. 3572/06, presuda od 22. listopada 2009.).

U predmetu Bjedov protiv Hrvatske ESLJP navodi: " 57. (...) Dom je samostalan pojam koji ne ovisi o klasifikaciji u domaćem pravu. Predstavljaju li neke prostorije 'dom' koji privlači zaštitu članka 8. stavak 1. ovisit će o činjeničnim okolnostima, i to o postojanju dovoljnih i trajnih veza s konkretnim mjestom (vidi Buckley protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 25. rujna 1996., Izvješća 1996-IV, stavci 52.-54. i izvješće Komisije od 11. siječnja 1995., stavak 63.; Gillow protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 24. studenog 1986., stavak 46., Serija A br. 109; Wiggins protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 7456/76, odluka Komisije od 8. veljače 1978., DR 13, str. 40 i Prokopovich protiv Rusije, br. 58255/00, stavak 36., ECHR 2004-XI /izvaci/). Stoga je pitanje treba li neke prostorije razvrstati kao 'dom' činjenično pitanje i ne ovisi o zakonitosti posjeda prema domaćem pravu (vidi McCann protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 19009/04, stavak 46., 13. svibnja 2008.)"

Stajalište o autonomnom konceptu prava na dom, neovisnom o definicijama u domaćem pravnom sustavu, ESLJP je izrazio u presudi Paulić protiv Hrvatske (navedeno) u kojoj je istaknuo da je dom činjenični, a ne pravni pojam i ne ovisi o definiciji u domaćem pravu.

U odnosu na pravo na dom u predmetima koji se odnose na rušenje bespravno izgrađenih objekata, ESLJP je u predmetu Ivanova i Cherkezov protiv Bugarske (br. 46577/15, presuda od 21. travnja 2016.) istaknuo: "Iako je samo podnositeljica imala određena prava u vezi s jednokatnicom, oboje podnositelja je čitav niz godina u njoj živjelo. Sud je stoga ustanovio kako jednokatnica predstavlja dom i podnositeljici i podnositelju te da je nalog za njezino rušenje uzrokovao miješanje u njihovo pravo na dom. Miješanje je bilo zakonito jer je bilo utemeljeno na domaćim propisima. Osim toga, imalo je opravdani cilj. Budući da je problem bespravne gradnje bio široko rasprostranjen u Bugarskoj, svrha osiguranja izgradnje građevina na temelju građevinske dozvole imala je za cilj sprječavanje nereda i promicanje ekonomskog blagostanja države u okviru čl. 8. Konvencije.

Međutim, u odnosu na pitanje je li miješanje bilo nužno, Sud je ocijenio da u domaćim postupcima nisu bili ispunjeni postupovni zahtjevi prema kojima bi nezavisni sud primjenom testa razmjernosti trebao odlučivati u svim slučajevima kada bilo kojoj osobi prijeti gubitak doma, bez obzira pripada li ranjivoj skupini ili ne. Postupci u kojima je podnositeljica zatražila ispitivanje odluke o rušenju su se u potpunosti usredotočili na pitanje je li jednokatnica bila izgrađena bez građevinske dozvole te je li postojao razlog za izuzeće od rušenja. U svojoj žalbi, podnositeljica je istaknula da je predmetna jednokatnica njezin jedini dom te da bi rušenjem pretrpjela ozbiljne posljedice. Međutim, Visoki upravni sud nije ispitao ove podnositeljičine navode jer sukladno bugarskom pravu nisu bili relevantni za ispitivanje zakonitosti naloga za rušenje. Naime, prema mjerodavnom pravu nije moglo doći do zabrane rušenja zbog toga što bi to prouzročilo nerazmjerno štetu onima koji su pogođeni takvom mjerom.

Prema odredbama koje reguliraju upravni postupak i upravni spor, podnositelji su jedino mogli ishoditi privremenu odgodu rušenja, no ne i detaljno ispitivanje razmjernosti. Iz prakse bugarskih upravnih sudova proizlazi da su u pravilu odbijali ispitivati osobnu situaciju osobe u odnosu na koju je određeno rušenje zgrade. Nadalje, nejasno je je li podnositelj, koji nije imao vlasnička prava u odnosu na jednokatnicu bio aktivno legitimiran za podnošenje takvog zahtjeva. Osim toga, podnositelji nisu na temelju niti jedne odredbe domaćeg prava mogli tražiti ispitivanje razmjernosti odluke o rušenju jednokatnice. Sud je naglasio da se ravnoteža između prava onih kojima prijeti rušenje doma i javnog interesa za učinkovitu primjenu odredaba o građenju ne može ostvariti apsolutnim pravilom koji ne dopušta iznimke, već se treba ispitivati u svakom pojedinačnom slučaju.

Konačno, uključivanje nadležnog socijalnog centra nakon što je bugarskoj Vladi komuniciran ovaj predmet ne ispravlja činjenicu da test razmjernosti nije proveden. Dodatno, bugarska Vlada je pred Sudom potvrdila da domaća tijela nisu bila obvezna ponuditi podnositeljima alternativni smještaj. Zaključno, budući da podnositelji nisu imali mogućnost detaljnog ispitivanja razmjernosti rušenja jednokatnice, Sud je utvrdio da će doći do povrede čl. 8. Konvencije ukoliko se nalog o rušenju izvrši."

Ista stajališta o pravu na dom kod rušenja nelegalno izgrađenih zgrada ponovljeno je i u predmetima ESLJP-a Simonova protiv Bugarske (br. 30782/16., presuda od 11. travnja 2023.) i Ghailan i drugi protiv Španjolske (br. 36366/14, presuda od 23. ožujka 2021.)

Ustavni sud prihvatio je tumačenje sadržaja prava na dom, zajamčenog člankom 34. stavkom 1. Ustava, kako ga u primjeni članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u svojoj praksi tumači ESLJP (v. odluku broj: U-III-5917/2013 od 23. svibnja 2014.).  Svoja je stajališta o ustavnom pravu na poštovanje doma, u smislu članka 34. stavka 1. Ustava, Ustavni sud izrazio primjerice u odlukama broj: U-III-46/2007 od 22. prosinca 2010. ("Narodne novine" broj 12/11., točke 9. - 11.4.; broj: U-III-405/2008 od 21. veljače 2012. ("Narodne novine" broj 38/12., točke 20. - 25.3.; broj: U-III-1422/2006 od 6. lipnja 2012. ("Narodne novine" broj 68/12., točke 10. - 13.) i broj: U-III-869/2014 od 29. kolovoza 2014.

Ocjena prigovora podnositelja u ovom predmetu

Slijedom navedenih stajališta, Ustavni sud je prvo morao ispitati smatra li se u konkretnom slučaju nadograđeni stan, čije rušenje je naređeno, "domom" podnositelja u smislu članka 34. stavka 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je podnositelj u ustavnoj tužbi naveo da mu je majka dala pisanu suglasnost za dogradnju stana koju je ovjerila kod javnog bilježnika 3. veljače 2020. Ta suglasnost bila mu je potrebna kako bi od banke ishodio kredit jer nije imao sva potrebna sredstva za "adaptaciju" građevine. Ustavni sud je nadalje utvrdio da je prvostupanjsko rješenje kojim se podnositelju naređuje uklanjanje nadograđenog kata doneseno 8. rujna 2021.

Uzimajući u obzir navedene činjenice, Ustavni sud je zaključio da podnositelj u konkretnom slučaju nije mogao ostvariti dovoljne i trajne veze sa stanom o kojemu je riječ da bi se mogao smatrati njegovim "domom" za potrebe članka 34. stavka 1. Ustava. 

Zbog toga nema osnovne pretpostavke za ispitivanje je li podnositelju povrijeđeno pravo na dom, kao što to tvrdi u ustavnoj tužbi. Stoga je taj prigovor, u okolnostima ovog slučaja, ocijenjen neosnovanim.

Poruka/nalog za sve buduće slučajeve

Ustavni sud je posebno istaknuo da se i u upravnim predmetima u kojima je naloženo rušenje stambenog objekta može pojaviti pitanje poštovanja prava na dom osoba koje te stambene objekte koriste. Istaknu li podnositelji takav prigovor, dužnost je upravnih sudova ispitati ga u skladu sa standardima ispitivanja tog prigovora razvijenima u praksi Ustavnog suda i ESLJP-a, od kojih su neki navedeni u ovoj odluci.

Sudovi su dakle pozvani ispitati taj prigovor u svjetlu zaštite prava na dom, čak i kad je riječ o nezakonito izgrađenoj nekretnini i njoj suprotstavljenom javnom interesu zaštite prostora i pravnog poretka od nezakonitog građenja.

Međutim, sama činjenica da je prigovor povrede prava na dom istaknut, ne znači da je članak 34. Ustava primjenjiv i da treba ispitati opravdanost miješanja u pravo na dom, kao što to pokazuje konkretan slučaj, odnosno ne znači da je taj prigovor osnovan i da zaštita prava na dom preteže nad javnim interesom.

dr. sc. Robert Peček