Prolazeći kroz proces ispunjavanja uvjeta za pristupanje Europskoj uniji, Republika Hrvatska je u proteklom razdoblju doživjela veliki broj zakonodavnih izmjena usmjerenih na reformiranje svih dijelova društvenog sustava. U sklopu tog procesa značajne izmjene dogodile su se upravo na području funkcioniranja pravosuđa.
Hrvatski sabor donio je Strategiju reforme pravosuđa za razdoblje od 2011. do 2015. godine s osnovnim ciljem ostvarenja najviših europskih standarda u pogledu neovisnosti, nepristranosti, stručnosti i učinkovitosti pravosuđa. Smjernice koje su navedenom strategijom donesene sa svrhom razrade ovog cilja proizašle su, među ostalim, iz potrebe implementacije objektivnih i transparentnih kriterija u postupcima imenovanja pravosudnih dužnosnika i njihovog napredovanja.
U tom smislu, donesen je veći broj izmjena zakona iz područja sudsko–organizacijskog odnosa pravosudnog prava. Pojedini zakoni iz tog područja u kratkom vremenskom razdoblju doživjeli su veći broj opsežnijih, ali i naknadnih manjih izmjena i dopuna (Zakon o sudovima te Zakon o Državnom sudbenom vijeću, dok je novodonesenim Zakonom o Pravosudnoj akademiji predviđena implementacija novog sustava imenovanja, edukacije i napredovanja budućih sudaca kao nositelja sudskog sustava.
Unatoč tome što je samom Strategijom reforme pravosuđa predviđeno aktivno sudjelovanje stručne i šire javnosti u reformi pravosuđa uz deklariranje činjenice da se uspjeh reformi mjeri, pored zadovoljstva javnosti, i zadovoljstvom i uspjesima u radu samih pravosudnih djelatnika, činjenica je da sama struka nije imala gotovo nikakvog utjecaja u procesu kreiranja reformi, budući da nikakve sugestije niti primjedbe od njezine strane nisu uzete u obzir prilikom konačnog oblikovanja zakonskih tekstova.
Navedeno se očituje upravo u velikom stupnju nezadovoljstva dosadašnjim rezultatima reformi koje su, prema mišljenju značajnog dijela struke, dovele do niza protuustavnih zakonskih rješenja. Pitanje njihove (ne)ustavnosti stoga su pokrenule strukovne udruge unutar organizacije sudstva, Udruga hrvatskih sudaca i Udruga hrvatskih sudskih savjetnika i vježbenika, koje su zajednički, još 22. siječnja 2010., podnijele prvi prijedlog za ocjenu suglasnosti Zakona o Državnom sudbenom vijeću, Zakona o sudovima i Zakona o Pravosudnoj akademiji s Ustavom RH, a potom, 8. veljače 2012., i dopunu tog prijedloga, obzirom na nove izmjene osporavanih zakona koje su u međuvremenu uslijedile, a da se njima nisu otklonili temeljni prigovori.
Ustavni sud Republike Hrvatske do danas nije donio odluku o navedenom prijedlogu. Njegovo žurno postupanje u ovom slučaju bilo bi vrlo bitno iz razloga što pojedinim osporavanim odredbama navedenih zakona, koje stupaju na snagu 1. siječnja 2013., određene kategorije pravosudnih djelatnika gube značajna prava, koja su po dosada važećim zakonima valjano stekli.
Spomenutim prijedlogom za ocjenu suglasnosti pojedinih odredbi Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN broj 116/10) i njegovih izmjena i dopuna (NN broj 57/11 i 130/11) s Ustavom RH, osporavaju se odredbe kojima se propisuju novi uvjeti koje kandidati za suca moraju ispunjavati nakon 1. siječnja 2013., a tu spadaju i uvjeti za natjecanje na mjesto suca višeg suda, zatim odredbe kojima se regulira sam postupak imenovanja na mjesto suca, uvjeti za premještaj suca na drugi sud te ovlaštenja Državnog sudbenog vijeća u postupku odlučivanja o stegovnoj odgovornosti suca i izricanju stegovne kazne, kao i odredbe o uvjetima i postupku imenovanja predsjednika sudova te načinu razrješenja od dužnosti predsjednika suda.
Nadalje, osporavaju se odredbe Zakona o sudovima (NN broj 150/05) i Zakona o izmjenama i dopunama tog Zakona (NN broj 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 27/11 i 130/11), koje se odnose na pravno sredstvo protiv prvostupanjskog rješenja Vrhovnog suda RH o zahtjevu za suđenje u razumnom roku, odredba o obvezatnosti pravnog shvaćanja prihvaćenog na sjednici odjela viših sudova, odredba o prestanku dužnosti člana sudačkog vijeća na vlastiti zahtjev, odredba kojom se propisuje mogućnost imenovanja suca ministrom pravosuđa ili državnim tajnikom u Ministarstvu pravosuđa, odredba o ovlaštenju ministra pravosuđa kao predstavnika izvršne vlasti da imenuje vršitelja dužnosti predsjednika suda dok predsjednik ne bude imenovan, te odredba prema kojoj se polaznici Državne škole za pravosudne dužnosnike u sudu za koji su primljeni u Državnu školu zapošljavaju na neodređeno vrijeme kao viši sudski savjetnici.
Prijedlogom se također osporavaju i odredbe Zakona o Pravosudnoj akademiji (NN broj 153/09) i Zakona o izmjenama i dopunama tog Zakona (NN broj 127/10) o ustrojstvu Državne škole za pravosudne dužnosnike kao sastavnog dijela Pravosudne akademije čiji je osnivač Ministarstvo pravosuđa, odnosno izvršna vlast, odredba o uvjetima za natjecanje za prijem u Državnu školu za pravosudne dužnosnike, odredba kojom se predviđa dodjeljivanje statusa višeg sudskog savjetnika polaznicima Državne škole za pravosudne dužnosnike već u trenutku upisa u Školu, odredba kojom je propisano od čega se sastoji završna ocjena polaznika Državne škole, te odredba o obvezi vraćanja sredstava utrošenih za školovanje polaznika Državne škole u slučaju njihovog neopravdanog prijevremenog napuštanja suda ili državnog odvjetništva.
Sporne odredbe Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN broj 116/10) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN broj 57/11 i 130/11)
Neke od novih odredbi osporavanih zakona odnose se upravo na implementaciju sustava ulaska u pravosudnu profesiju kroz Državnu školu za pravosudne dužnosnike, koja se nakon 1. siječnja 2013. predviđa kao osnovni način ulaska u sustav, a do tada je na snazi tzv. „prijelazni režim“.
Tako se spornom odredbom članka 51. stavka 1. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (dalje ZDSV), koja se primjenjuje od 1. siječnja 2013., propisuje da se za suca prekršajnog, općinskog, trgovačkog i upravnog suda može imenovati osoba koja je završila Državnu školu za pravosudne dužnosnike, čime se izravno diskriminiraju sve osobe koje su do dana stupanja na snagu navedene odredbe stekle uvjete da se kandidiraju na mjesto suca prema dosadašnjim propisima na temelju kojih su imenovani i brojni sadašnji suci. Takva diskriminacija proizlazi i iz članka 51. stavak 2. i 3. ZDSV-a u pogledu uvjeta za imenovanje na više sudove.
Naime, dosadašnji uvjeti koje su kandidati za suce morali ispunjavati, temeljili su se na dosad ostvarenom stupnju obveznog obrazovanja - završen pravni fakultet, položen pravosudni ispit te, pored toga, određene godine ostvarenog staža na odgovarajućim pravničkim poslovima.
Novim odredbama ovi uvjeti u potpunosti se zanemaruju te se isključuje izbor sudaca na temelju kriterija kvalitete i rezultata dosadašnjeg rada, a dosad stečena prava ukidaju se bez ustavno prihvatljive osnove. Navedeno je suprotno ustavnim odredbama o vladavini prava koja štiti pravo na opravdana očekivanja adresata pravne norme, jednakost svih pred zakonom i jednaku dostupnost javnih službi pod jednakim uvjetima.
Diskriminacija proizlazi i iz odredbe članka 54. ZDSV-a i članka 2. ZID ZDSV-a (NN broj 57/11) kojom se propisuje da kandidati koji nisu suci pristupaju provjeri znanja pred Državnim sudbenim vijećem, što se očituje u nejednakom položaju sudskih savjetnika i već imenovanih sudaca u postupku imenovanja kandidata za suce. Naime, rad sudskih savjetnika, koji je najsličniji poslu suca, uopće se ne uzima u obzir u postupku imenovanja na mjesto suca, iako se isti može objektivno vrednovati, dok se sucima koji se kandidiraju za drugo sudačko mjesto uzimaju u obzir upravo ostvareni rezultati rada.
Sporne su i odredbe koje se odnose na uvjete za premještaj suca na drugi sud, budući da se premještaj suca, sukladno članku 60. ZDSV-a, može izvršiti i bez pristanka suca i u slučaju promjene unutarnjeg preustroja suda te promjene potrebnog broja sudaca u skladu s Okvirnim mjerilima za rad sudaca, što predstavlja odluke koje se nalaze u isključivoj nadležnosti izvršne vlasti, čime se narušava ustavom propisano načelo trodiobe vlasti.
Odredba članka 72. ZDSV-a kojom je propisano da kod donošenja odluke o stegovnoj odgovornosti i izricanju stegovne kazne Državno sudbeno vijeće nije vezano prijedlogom podnositelja zahtjeva za vođenje stegovnog postupka također se pobija podnesenim prijedlogom, budući da se istom odredbom krše načela pravičnog postupka, koje uključuje pravo na obranu kao svoj sastavni dio, te otvara put arbitrarnosti u postupanju Državnog sudbenog vijeća.
Odredbe članka 82. do 84. ZDSV-a osporene su iz razloga nepreciznosti, odnosno nejasnih kriterija nužnih za prosudbu ispunjavanja stručne sposobnosti kandidata za obnašanje dužnosti predsjednika suda, dok je ustavnost odredbe članka 85. stavak 7. ZDSV-a dovedena u pitanje obzirom na neravnopravan položaj predsjednika suda i suca u pogledu mogućnosti korištenja pravnih sredstava iste vrijednosti u postupku razrješenja od dužnosti predsjednika suda (pravo na pokretanje upravnog spora), odnosno u stegovnom postupku protiv suca (žalba pred Ustavnim sudom).
Sporne odredbe Zakona o sudovima (NN 150/05) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (NN broj 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 27/11 i 130/11)
Podnesenim prijedlogom osporavaju se i odredbe Zakona o sudovima (dalje ZOS), i to odredba članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima kojom se propisuje da isti sud (Vrhovni sud RH) koji odlučuje o zahtjevu stranke, odlučuje i o žalbi stranke na odluku donesenu o tom zahtjevu, bez obzira na drugačiji sastav suda u žalbenom postupku, čime se negira smisao ustavnog jamstva prava na žalbu višoj sudskoj instanci.
Sporna je i odredba članka 35. stavak 3. ZOS-a i članka 9. ZID ZOS-a (NN broj 116/10), kojom se propisuje obvezatnost pravnog shvaćanja prihvaćenog na sjednici odjela viših sudova za sva drugostupanjska vijeća i suce pojedince tog odjela, budući da je tom odredbom institut pravnog shvaćanja, suprotno Ustavu, promoviran i izjednačen sa suđenjem, što mu nije ni smisao ni svrha.
Osporena je, nadalje, odredba članka 50. stavak 1. točka 1. ZOS-a kojom je propisano da članu sudačkog vijeća dužnost prestaje ako to sam zatraži, budući da navedeno dovodi u pitanje djelovanje sudačkih vijeća kao institucionalnog izraza sudačke samouprave, kao i suštinu i smisao koncepcije sudačkog vijeća, što je sve u suprotnosti s načelom vladavine prava te samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti.
Također se osporava i odredba članka 105. ZOS-a i članka 24. ZID ZOS-a (NN broj 116/10) kojom je propisano da sudac može biti imenovan za ministra pravosuđa ili državnog tajnika u Ministarstvu pravosuđa, budući da se time krši načelo samostalnosti i neovisnosti sudstva u kontekstu diobe vlasti. Sudačka dužnost i neovisnost sudstva uključuje standard zabrane sudjelovanja sudaca u političkim aktivnostima, pa je stoga obavljanje dužnosti ministra kao političke funkcije nespojivo sa sadržajem sudačkog statusa.
Ovlaštenje ministra pravosuđa da određuje suca koji će obavljati poslove sudske uprave do imenovanja predsjednika suda na razdoblje do jedne godine, sukladno odredbi članka 116. ZOS-a i članka 29. ZID ZOS-a (NN broj 113/08) smatramo neustavnim, budući da je navedeno suprotno odredbi članka 123. stavka 2. Ustava RH prema kojoj Državnom sudbenom vijeću pripada ovlast za imenovanje predsjednika suda.
Neustavnost odredbe članka 119. stavak 5. ZOS-a, članka 28. ZID ZOS-a (NN broj 153/09) i članka 7. ZID ZOS-a (NN broj 130/11), proizlazi iz očigledne diskriminacije sudskih savjetnika – polaznika Državne škole za pravosudne dužnosnike i sudskih savjetnika koji nisu polaznici te Škole. Prva kategorija sudskih savjetnika, naime, samom činjenicom upisa u Državnu školu stječe status višeg sudskog savjetnika, iako nikad prije toga nisu imali status i radno iskustvo na poslovima sudskog savjetnika ili nisu imali dovoljno radnog iskustva na takvim poslovima, za razliku od ostalih sudskih savjetnika, koji niti s višegodišnjim iskustvom rada na poslovima sudskog savjetnika ne mogu ostvariti status višeg sudskog savjetnika, a da za to nema objektivnog razloga.
Sporne odredbe Zakona o Pravosudnoj akademiji (NN broj 153/09) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Pravosudnoj akademiji (NN broj 127/10)
Navedeno predviđa i odredba članka 30. Zakona o Pravosudnoj akademiji (dalje ZPA) i članka 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Pravosudnoj akademiji (NN broj 127/10) koja se također pobija ovim prijedlogom, budući da iz svega nedvojbeno proizlazi da je pravo na raspoređivanje sudskog savjetnika na mjesto višeg sudskog savjetnika podređeno pravu osobe primljene u Državnu školu. Druga ustavna povreda koja proizlazi iz navedene odredbe ZPA očituje se u činjenici da se polaznik Državne škole raspoređuje ovisno o slobodnim mjestima na sud ili državno odvjetništvo, neovisno o mjestu prebivališta i njegovim potrebama i željama, čime se vrijeđa ustavna odredba iz članka 54. stavak 2. Ustava RH prema kojoj svatko slobodno bira poziv i zaposlenje te je svakome pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.
Odredbom članka 26. stavak 1., 2. i 5. ZPA propisuju se uvjeti na natječaju za prijam u Državnu školu za pravosudne dužnosnike te se navedenom odredbom u suštini stvaraju dvije kategorije pravnika. U prvu spadaju kandidati koji su prema odredbama novog Zakona o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu (NN broj 84/08 i 75/09) ostvarili najmanje 70 bodova, dok u drugu kategoriju spadaju kandidati koji su položili pravosudni ispit prije stupanja na snagu navedenog Zakona, a koji zbog toga polažu pisani ispit pred posebno formiranim Povjerenstvom. Na taj se način diskriminiraju obje kategorije kandidata, budući da prvi zbog gubitka samo jednog boda na pravosudnom ispitu nepovratno gube mogućnost kandidiranja za mjesto suca ili zamjenika državnog odvjetnika, dok se drugima negiraju učinci položenog pravosudnog ispita na temelju kojih oni u osnovi imaju stečena prava u koja se ne bi smjelo zadirati, budući da su na temelju istih tih uvjeta pravo na napredovanje ostvarili brojni drugi danas već izabrani suci.
Odredba članka 34. stavka 3. ZPA kojom je predviđeno da završna ocjena predstavlja, među ostalim, zbroj bodova ostvarenih na listi prvenstva za prijem u Državnu školu za pravosudne dužnosnike, osporena je iz razloga što je protivna odredbi članka 33. stavka 2. istog Zakona kojom je propisan cilj i svrha završnog ispita, a to je provjera praktičnih znanja i sposobnosti stečenih za vrijeme trajanja Škole, pa je nepreciznost i kontradiktornost takve odredbe u suprotnosti s drugim odredbama toga zakona, a time i ustavnom načelu vladavine prava.
Odredbom članka 35. stavka 3. ZPA također je povrijeđeno ustavno načelo pravne izvjesnosti, budući da se navedenom odredbom propisuje obveza imenovanih sudaca i zamjenika državnih odvjetnika da vrate Akademiji sredstva utrošena za njihovo školovanje u slučaju neopravdanog prijevremenog napuštanja suda ili državnog odvjetništva. Navedenom odredbom, međutim, ne precizira se koji bi to razlozi bili opravdani niti koje tijelo odlučuje o opravdanosti takvih razloga, niti se propisuje visina sredstava koju su polaznici Državne škole, odnosno imenovani suci i zamjenici državnih odvjetnika dužni vratiti Akademiji u takvom slučaju.
Zaključak
Zaključno treba istaknuti da su pojedini akti doneseni upravo s ciljem provedbe reformi u području pravosuđa i to osnovnih tematskih cjelina nove strategije reforme pravosuđa: neovisnost, nepristranost i stručnost pravosuđa; učinkovitost pravosuđa; hrvatsko pravosuđe kao dio europskog pravosuđa; pristup pravosuđu te kazneno zakonodavstvo i sustav izvršenja kaznenih sankcija.
Neki od njih su, međutim, dosad već bili predmetom ustavnosudske ocjene, posljedica čega je bilo ukidanje pojedinih spornih odredbi. Uslijedile su zakonodavne izmjene s ciljem popunjavanja tako nastalih pravnih praznina. Takvu sudbinu doživio je, na primjer, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći iz 2008. godine (NN broj 62/08), kao jedan od instrumenata u procesu ostvarenja i provedbe reformi pravosuđa. Veći broj odredbi toga zakona Ustavni sud RH ukinuo je u postupku ispitivanja njihove suglasnosti s Ustavom RH (Odluka Ustavnog suda broj U-I/722/2009 od 6. travnja 2011.), nakon čega je uslijedilo donošenje zakona s opsežnijim izmjenama i dopunama.
Obzirom na samom Strategijom priznatu potrebu analize dosadašnjih učinaka donesenih zakona i dorade zakona donesenih u sklopu reforme pravosuđa, navedeno bi svakako trebalo primijeniti i provesti i u vrlo bitnom segmentu organizacije sudskog sustava, kako bi se spriječilo da isti svojim posljedicama naprave štetu pojedincima ili skupinama na koje se odnosi njihova primjena.
Adrijana Lisičin, sudska savjetnica na Vrhovnom sudu RH i predsjednica Udruge hrvatskih sudskih savjetnika i vježbenika (www.uhssv.hr)
Đuro Sessa, sudac Vrhovnog suda RH i predsjednik Udruge hrvatskih sudaca (www.uhs.hr)