Što (ne) uređuje Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama

Zamjerke na izglasani Zakon mogu se svrstati u tri osnovne skupine. To su parcijalno uređenje, nedomišljena rješenja i dodatno otvaranje prostora za politizaciju i zloupotrebe u javnopravnim tijelima na koje se primjenjuje novi Zakon.

Parcijalno uređenje

Iako je proklamirani cilj kod donošenja Zakona bio da se na jedinstven način uredi sustav plaća u državnoj službi i javnim službama, čini se kako to ipak nije postignuto. Naime, ZPDSJS utvrđuje čak 15 kategorija zaposlenika (čl. 2. i čl. 51.) u državnoj i javnim službama na koje se navedeni Zakon ipak ne primjenjuje odnosno primjenjuje se u vrlo ograničenom opsegu. Točnije rečeno, na neke od izuzetih kategorija primjenjuje se samo njegov manji dio, poput osnovice za obračun plaće ili vrednovanje radnih mjesta i osnovnu plaću te dodatak za radni staž, dok se na većinu od navedenih kategorija uopće ne primjenjuje. Iz obrazloženja konačnog prijedloga nije jasno zašto su upravo kategorije navedene u čl. 2. izuzete od primjene Zakona za koji se tvrdi da će na jedinstven način urediti sustav plaća u državnoj službi i javnim službama! Također, nejasno je i zašto se na neke od izuzetih kategorija neki manji dijelovi Zakona ipak primjenjuju, a na neke ne. Dužnost je predlagatelja Zakona bila detaljno i argumentirano obrazložiti zašto su neke kategorije izuzete od primjene Zakona, ali je to izostalo. Može se samo nagađati zašto je tako, pa se kao valjani razlog izuzeća određenih kategorija zaposlenika nameće zaključak da su neke od tih kategorija imale veći utjecaj na predlagatelja Zakona, pa su uspjele za sebe osigurati povoljniji tretman od ostalih koji očito nisu bili u toj prilici.

Drugi vrlo važan element koji govori o parcijalnom uređenju leži u činjenici da je većina sadržaja regulacije prepuštena podzakonskim propisima, točnije uredbama Vlade, pravilnicima ministara, te općim aktima čelnika javnopravnih tijela. Sam ZPDSJS ima tek 32 članka koja reguliraju predmetnu materiju, dok su preostala 22 članka prijelazne i završne odredbe. Najveći dio materije uredit će se u osam uredaba Vlade. Ključni elementi novog sustava poput (a) načina primjene standardnih mjerila u postupku vrednovanja i klasifikacije radnih mjesta, (b) postupka, kriterija i načina ocjenjivanja učinkovitosti rada, (c) naziva radnih mjesta, uvjete za raspored, klasifikaciju radnih mjesta i pripadajući platni razred te koeficijente za obračun plaće, odnosno (d) raspona koeficijenata u platnim razredima u okvire jedinstvene platne ljestvice te (e) visine dodatka za zvanja policijskih službenika i službenika pravosudne policije, ostavljeni su uredbama Vlade. Uz to, ZPDSJS predviđa i pravilnike koje donose ministri nadležni za pojedinu javnu službu kojim će se dodatno urediti neka važna pitanja. Sve u svemu, gradi se vrlo kompleksan i razveden sustav plaća u državnoj službi i javnim službama u kojem su glavni dijelovi tog sustava u trenutku donošenja zakona ostali potpuna nepoznanica. Takav način regulacije stvara ogromnu pravnu nesigurnost i otvara mogućnosti probijanja sustava, stvaranja nepotrebnih izuzetaka u uredbama, parcijalnim rješenjima i sličnim stvarima koja su suprotna proklamiranom cilju donošenja zakona, a koji je bio, podsjetimo se, na jedinstven način urediti sustav plaća u državnoj službi i javnim službama.

Nedomišljena rješenja

Čitav niz rješenja u novom Zakonu nije do kraja domišljen i zato je otvoreno pitanje kako će se te odredbe primjenjivati. To je posebno slučaj s primjenom Zakona u pojedinim javnim službama. Radi se o ocjenjivanju u onim javnim službama u kojima razrađeni sustavi vrednovanja i ocjenjivanja već postoje. Primjerice, u sustavu znanosti i visokog obrazovanja postoji vrlo detaljan i transparentan sustav (pr)ocjenjivanja znanstveno-nastavnog osoblja koji se provodi kod svakog izbora u znanstveno-nastavna zvanja odnosno radna mjesta sukladno novom Zakonu o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti. Slično je i u osnovnim i srednjim školama u kojima također postoji sustav ocjene i vrlo razrađeni kriteriji vrednovanja stručno-pedagoškog rada odgojno-obrazovnih radnika te kategorija u koje se na temelju te evaluacije biraju.

Predviđena rješenja o ocjenjivanju zaposlenika u nekim javnim službama su potpuno neprimjerena i praktički neprovediva. Primjerice propisano je (čl. 10/3.) da čelnik godišnje ocjenjuje zaposlenike, a čelnika u javnim službama ocjenjuje tijelo koje ga je imenovalo (čl. 10/5.). Što to, primjerice, znači za dekane visokoškolskih ustanova ili ravnatelja u osnovnim i srednjim školama? Propisano je da dekan kao čelnik javne ustanove godišnje ocjenjuje sve zaposlenike, a fakultetsko vijeće ocjenjuje dekana, jer je to tijelo koje ga bira. Pri tome je jedino malo nezgodno što fakultetska vijeća u ogromnoj većini čine nastavnici (ili njihovi predstavnici, ovisno o ustroju visokoškolske ustanove) koje dekan kao čelnik prethodno treba ocijeniti. Ili, pak, naknadno, nakon što vijeće ocijeni dekana? Isto je u osnovnim i srednjoškolskim ustanovama. Ravnatelja u njima imenuje školski odbor, a školski odbor je dijelom sastavljen od zaposlenika škole. Sve u svemu, novi ZPDSJS doveo je do svojevrsnog reciprociteta u ocjenjivanju, pa proizlazi da čelnik ocjenjuje zaposlenike, a nakon toga (ili prije, ne zna se još) zaposlenici ocjenjuju čelnika.

U nedomišljenost svakako valja pribrojiti i ograničenje na 5 % od ukupnog broja zaposlenika koji mogu biti ocijenjeni ocjenom izvrstan te dodatnih 15 % koji mogu biti ocijenjeni ocjenom naročito uspješan. Kako će to biti primijenjeno i do kakvih će posljedica u pogledu međuljudskih odnosa i motivacije u javnim organizacijama dovesti, tek će se vidjeti. Kako će čelnik moći ocijeniti svakog zaposlenika ustanovama s nekoliko stotina zaposlenika? Tu je i primjena nekih dodataka na plaće, poput dodatka na rad u izvanrednim okolnostima (čl. 22.) te dodaci za različite oblike organizacije rada (čl. 23.) koji će se uređivati kolektivnim ugovorima, pa će biti podložni različitom uređenju i to, nerijetko, ovisno o snazi i veličini sindikata koji će o tome pregovarati s Vladom. Kako će to djelovati na temeljna načela proklamirana zakonom, a to su načelo jednakosti plaća (čl. 6.), te načelo transparentnosti plaća (čl. 7.) također ostaje za vidjeti.

Politizacija i zloupotrebe

Novi ZPDSJS otvara prostor za dodatnu politizaciju i zloupotrebe sustava plaća i to posebno nekih njegovih segmenata, poput ocjenjivanja. Tome u prilog govori već prethodno navedena parcijalna regulacija koja je ključna pitanja ostavila neuređenima, odnosno povjerila ih je uredbama, pravilnicima te općim aktima čelnika javnopravnih tijela. Već će se prilikom njihovog donošenja vidjeti svojevrsna politička trgovima, ucjena nekih jakih i velikih sindikata i nastojanje da se za svoje članove izbore veća prava. Situacija koja je već viđena u hrvatskoj državnoj upravi i javnim službama.

Ocjenjivanje od strane čelnika institucije je izrazito problematično jer je podnormirano u temeljnom propisu i trenutno ne jamči dovoljnu razinu zaštite prava zaposlenika. U situaciji duboko politizirane državne uprave, pa i cijelog javnog sektora, ocjenjivanje kako je trenutno nedostatno regulirano, dovest će do pacificiranja velike većine zaposlenika, pa čak i do mogućih zloupotreba, osobnih osveta i prizemnih razračunavanja. Ocjenjivanjem će se moći kažnjavati neposlušni i možda nepodobni, a ne oni koji su manje učinkoviti u radu, a pri tome se ne zna postoji li učinkovit mehanizam pravne zaštite od nezadovoljavajuće ocjene. Jer, ruku na srce, dočekati pravdu na sudu nakon višegodišnjeg trajanja spora u slučaju otkazivanja ugovora o radu zbog zloupotrebe sustava ocjenjivanja ne djeluje nikako motivirajuće.

Konačno, ZPDSJS u čl. 31. predviđa uspostavu posebnog Vijeća za praćenje i unaprjeđenje sustava plaća u državnoj službi i javnim službama, čiji je zadatak da  prati sustav plaća u državnoj službi i javnim službama, analizira tržišnu konkurentnost plaća njima u odnosu na realni sektor, prati financijsku održivost sustava plaća u skladu s fiskalnim okvirom Vlade, prati provedbu načela jednakosti plaća i vrednovanja radnih mjesta u skladu s odredbama ovoga Zakona, daje mišljenja na prijedlog uredbi te predlaže Vladi promjene sustava plaća u državnoj službi i javnim službama, odnosno promjenu platne ljestvice, raspona koeficijenata u platnim razredima, dodataka na plaću utvrđenim ovim Zakonom i druge promjene vezane uz sustav plaća u državnoj službi i javnim službama. Zadaće Vijeća su relativno dobro normirane, ali se javlja problem s njegovim sastavom. Naime, Vijeće je osmišljeno da bude pod potpunom kontrolom vladajuće politike. Ogromnu većinu u Vijeću imaju predstavnici Ureda predsjednika Vlade i desetak ministarstva. U Vijeću ne postoji mjesto za pripadnike akademske zajednice i ljude koji se profesionalno bave sustavom javne uprave i plaćama zaposlenika javnog sektora, niti mogućnost svojevrsnog veta na odluke Vijeća od strane određenog broja predstavnika reprezentativnih sindikalnih središnjica. Predstavnici politike mogu uvijek preglasati sindikate i usmjeravati sustav prema političkim nalozima. Nema prostora ni za vanjsku i neovisnu evaluaciju sustava plaća što je svojevrsni standard kad je riječ o evaluaciji javnih politika i propisa. Ali, nažalost, ne i u ovom slučaju.