Dosezi jednakosti oružja u upravnom sporu

Razmatrajući navedene zakonske odredbe u kontekstu prava na pravično suđenje u upravnim sporovima, koje pravo predstavlja skup institucionalnih i postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka, Ustavni sud je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010. ("Narodne novine" broj 90/10.), utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred upravnim sudovima (upravni spor), koji je zajamčen člankom 19. stavkom 2. Ustava. Praksa Ustavnog suda i ESLJP-a počiva na temeljnom zahtjevu pravičnog postupka koji nalaže da se svakoj strani u postupku treba dati mogućnost za očitovanje suprotne strane, bez obzira hoće li se tim svojim pravom stranka i stvarno koristiti. 

Prvo načelo koje izravno primjenjuje i citira u svojim odlukama Ustavni sud, a to je načelo jednakosti oružja, zahtijeva pravičnu ravnotežu između stranaka u postupku; da obje stranke moraju imati razumnu mogućnost izložiti svoje argumente pod jednakim uvjetima.¹ pritom se ističe da članak 29. stavak 1. Ustava nameće sudovima obvezu ispitati podneske, tvrdnje i dokaze koje su stranke iznijele u sudskim postupcima,² no istodobno ne jamči strankama u postupku pravo da se sasluša određeni svjedok ili izvede neki dokaz.

Jednakost stranaka u postupku pretpostavlja mogućnosti korištenja procesnih sredstava (jednakost oružja, jednakost sredstava), odnosno osigurava razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice i podupru ih svojim dokazima na način da nijednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku. Bit tog načela jest održavanje ''poštene ravnoteže'' između stranaka odnosno vođenje spora u kojem su stranke pred sudom ravnopravne.³

U  odluci  broj: U-III-5738/2021 od 17. svibnja 2023. Ustavni sud je istaknuo da članak 6. Zakona o upravnim sporovima obvezuje sud da svakoj stranci da mogućnost da se izjasni o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, potom da je pravo na kontradiktorni postupak temeljni zahtjev pravičnosti postupka zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava koji svakoj strani u postupku treba dati mogućnost saznanja o svim prijedlozima, očitovanjima i izvedenim dokazima, uključujući i dokumente koje je pribavio sud na vlastitu inicijativu. To znači i da bi se sve procesne radnje trebale obavljati u prisutnosti obiju stranaka kako bi prilikom obavljanja tih radnji svaka mogla jednakopravno zastupati svoje interese. Stranka u postupku također mora imati mogućnost proučiti dokaze pred sudom, dobiti priliku komentirati postojeće dokaze, komentirati sadržaj i istinitost dokaza na odgovarajući način i u odgovarajućem roku kako bi mogla utjecati na odluku suda. Navedena pravila predstavljaju učinkovito sudjelovanje u postupku. Sama stranka će procijeniti potrebu reagiranja ili komentiranja nekog dokumenta ili dokaza.⁴

Ustavni sud je u odnosu na pitanje jednakosti stranaka u upravnom sporu, povredi načela saslušanja stranaka i kontradiktornog raspravljanja u odluci broj U-III-4307/2015 od 31. siječnja 2019. ocijenio da podnositelj neosnovano prigovara da mu je povrijeđeno pravo na raspravu jer je Visoki upravni sud odlučio o njegovom tužbenom zahtjevu bez održavanja usmene rasprave, prije svega iz razloga što niti podnositelj niti tuženik, kako u tužbi tako i kasnije tijekom postupka, nisu zatražili održavanje usmene rasprave. Zatim podnositelj u ustavnoj tužbi nije obrazložio na koji način bi održavanje usmene rasprave utjecalo na odluku suda, odnosno da li postoje još neka, i ako da, koja  činjenično pravna pitanja bitna za donošenje odluke, a koja bi zahtijevala održavanje usmene rasprave, za što podnositelj također nije predložio nikakve dokazne prijedloge.

U odnosu na prigovor podnositelja da je Visoki upravni sud donio presudu prije nego je on dostavio izjašnjenje kojim se očituje na tuženikove navode iz odgovora na tužbu Ustavni sud je utvrdio da Visoki upravni sud nije podnositelju odredio rok za očitovanje i da je osporenu presudu donio u relativno kratkom roku prije dostave podnositeljevog podneska kojim se očituje na odgovor na tužbu tuženika, međutim primijetio je da taj podnesak podnositelja nije sadržao nikakve nove argumente koje podnositelj nije već iznio u tužbi već iznosi navode tuženika iz odgovora na tužbu te ponavlja svoje navode iz tužbe.

U takvim okolnostima Ustavni sud je ocijenio da sporni podnesak podnositelja nije mogao biti od utjecaja na odluku Visokog upravnog suda, uvažavajući da je upravo pred tim sudom raspravljen cjelokupni spis predmeta koji je neposredno imao uvid u materijalne i personalne dokaze.⁵

Ustavni sud je u recentnoj odluci broj: U-III-3400/2023 od 6. ožujka 2024. odlučivao u predmetu podnositelja koji je od Visokog upravnog suda tužbom zatražio da naloži presudom tuženiku da u roku od 60 dana od dana dostave presude odluči o žalbi podnositelja protiv rješenja Hrvatske odvjetničke komore, da mu tu odluku dostavi i nadoknadi troškove upravnog spora.

U konkretnom slučaju riječ o postupku u kojem je podnositelj Upravnom sudu podnio tužbu jer tuženik (Povjerenik za informiranje Republike Hrvatske) nije donio odluku o njegovoj žalbu u zakonskom roku od 60 dana, a kako je to propisano člankom 25. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“ br. 25/13., 85/15., 69/22.) prema kojem je Povjerenik dužan rješenje o žalbi donijeti i dostaviti stranki, putem prvostupanjskog tijela, najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe.

Tuženik se u odgovoru na tužbu očitovao na navode tužbe i također je ukazao na ustaljenu i stabilnu praksu Visokog upravnog suda prema kojoj je za ocjenu o tome je li došlo do propuštanja tuženika odlučan trenutak kada je tuženik obaviješten o žalbi. Upravni sud odbio je tužbu podnositelja ocijenivši da u trenutku podnošenja tužbe nije protekao rok za donošenje rješenja o žalbi.

U skladu s odredbom članka 6. ZUS-a odgovor na tužbu tuženika dostavljen je podnositelju, no osporenom odlukom tužbeni zahtjev podnositelja odbijen je kao neosnovan prije nego je podnositelj odgovorio na odgovor tuženika na tužbu podnositelja.

U ustavnoj tužbi podnositelj u bitnome ističe kako je u predmetnom postupku pobijana presuda donesena bez da je sud prethodno omogućio podnositelju da se očituje na odgovor tuženika na tužbu, a što ne udovoljava zahtjevima prava na kontradiktornost postupka ili jednakosti stranaka u postupku, odnosno općenito pravu na pošteno suđenje jer je podnositelj doveden u neravnopravan položaj naspram tuženika dok mu nije omogućeno da aktivno sudjeluje u postupku iznošenjem svojih navoda i prijedloga kojima bi se suprotstavio navodima i prijedlozima tuženika iz odgovora na tužbu.

Primjenjujući prethodno navedena pravila na konkretan slučaj, zadaća je Ustavnog suda bila utvrditi može li se način na koji je u konkretnom slučaju proveden upravni spor odnosno način na koji je Visoki upravni sud donio i obrazložio svoju odluku smatrati arbitrarnim i je li takvim postupanjem povrijeđeno pravo podnositelja na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Iako je osporena presuda donesena prije nego je podnositelj odgovorio na zaprimljen odgovor na tužbu, utvrđeno je da je Visoki upravni sud poštivao procesne odredbe o kontradiktornosti, omogućujući podnositelju da dobije uvid u navode suprotne stranke, dostavljanjem odgovora, odnosno očitovanja suprotne stranke na njegovu tužbu. Navedeno postupanje istodobno ne predstavlja arbitrarnu primjenu mjerodavnog procesnog prava, jer odgovor na tužbu suprotne strane od podnositelja kao tužitelja ne iziskuje daljnje procesne radnje o kojima može ovisiti daljnji tijek upravnog spora ili odlučivanje u meritumu stvari, niti bi on imao u skladu s procesnim zakonodavstvom pravo odgovora na odgovor na tužbu (članak 32. ZUS-a). K tome, u konkretnom slučaju odgovor podnositelja na odgovor tuženika na tužbu podnositelja nije relevantan za rješenje merituma predmeta. Stoga je ocijenjeno da Visoki upravni sud nije povrijedio podnositeljevo pravo na pravično suđenje u aspektima prava na kontradiktornost postupka i jednakost oružja.

Zaključujući prikaz ustavnosudske prakse, važno je istaknuti da načelna stajališta smatraju kako pravično suđenje ima važno mjesto u demokratskom društvu te ne može biti nikakvog opravdanja za njegovo restriktivno tumačenje. Načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima, a odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne podliježe jednom nepromjenjivom pravilu, već ovisi o svim okolnostima svakog pojedinačnog slučaja. Dakle, je li neki postupak, pa i upravni spor, pravičan, ne ovisi o nekoj izoliranoj okolnosti, događaju ili aspektu, iako upravo ponekad ta određena okolnost može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni navodne povrede prava na pravično suđenje.

Ivana Đuras, viša savjetnica, Ustavni sud RH