Dužnost upravnih sudova da u pojedinim predmetima odluče i o stvarima koje spadaju u nadležnost redovnih sudova

Javnopravna tijela smatraju da državnom službeniku pravo na korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu nije bilo uskraćeno, zato što to pravo, o kojem je odlučeno rješenjem o godišnjem odmoru za 2013. godinu, nije ni pokušao ostvariti u razdoblju koje je prethodilo prestanku državne službe zbog odlaska u starosnu mirovinu.

Upravni sud u Rijeci je presudom, poslovni broj: 328/2019-4 od 17. rujna 2019., poništio rješenja javnopravnih tijela, Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/13-01/1682, URBROJ: 566-01/11-19-2 od 04. siječnja 2019. te Zatvora u Rijeci, KLASA: UP/I-113-03/13-01/41, URBROJ: 573-02-13-1 od 08. svibnja 2013. (točke I. i II. izreke), tužitelju V. D. priznao pravo na naknadu umjesto korištenja 35 dana godišnjeg odmora zajedno sa zakonskom zateznom kamatom koja teče od 31. kolovoza 2013. pa do 31. srpnja 2015. po stopi koja se određuje uvećanjem eskontne stope Hrvatske narodne banke koja je vrijedila zadnjeg dana polugodišta koje je prethodilo tekućem polugodištu za pet postotnih poena, a od 1. kolovoza 2015. pa do isplate po stopi koja se određuje uvećanjem prosječne kamatne stope na stanja kredita odobrenih na razdoblje dulje od godinu dana nefinancijskim trgovačkim društvima izračunate za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu za 3%. (točka III. izreke) te je naložio Zatvoru u Rijeci da tužitelju isplati naknadu i pripadajuće zakonske zatezne kamate iz točke III. izreke te presude u roku od 60 dana od dostave pravomoćne presude u tome upravnom sporu (točka IV. izreke).

Upravni sud u Rijeci, u tumačenju mjerodavnoga normativnog okvira, prije svega, ima na umu da je riječ o materiji ustavnog ranga. Prema članku 56. stavku 3. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ broj 59/90., 135/97., 8/98. – proč. tekst, 113/00., 124/00. – proč. tekst, 28/01., 41/01. – proč. tekst, 55/01. – ispr., 76/10., 85/10. – proč. tekst i 5/14.), svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.

Zakonskim odredbama, u prvom redu sadržanima u Zakonu o radu („Narodne novine“, broj 149/09., 61/11., 82/12. i 73/13.), ustavno pravo na plaćeni godišnji odmor dodatno je razrađeno odredbama koje uređuju najkraće trajanje godišnjeg odmora, utvrđivanje trajanja godišnjeg odmora, ništetnost odricanja od prava na godišnji odmor, rok stjecanja prava na godišnji odmor, pravo na razmjerni dio godišnjeg odmora, naknadu plaće za vrijeme godišnjeg odmora, naknadu za neiskorišteni godišnji odmor u slučaju prestanka ugovora o radu (odnosno prestanka službe), korištenje godišnjeg odmora u dijelovima, prenošenje godišnjeg odmora u sljedeću kalendarsku godinu te raspored korištenja godišnjeg odmora. Cjelina mjerodavnih pravnih normi upućuje na zaključak da treba poći od principa po kojem se zaposlenik, kojem prestaje radni odnos ili služba, ne može naći u situaciji u kojoj nije ni iskoristio godišnji odmor, niti mu pripada naknada za neiskorišteni godišnji odmor. Takva situacija morala bi biti izrijekom propisana zakonom te biti nužna za zaštitu slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral ili zdravlje, a k tome i razmjerne naravi potrebe za ograničenjem prava u konkretnom slučaju (čl. 16. Ustava). Ovakve pravne norme nema, niti je svrha mjerodavne regulacije pravo na naknadu za neiskorišteni godišnji odmor priznati samo kada prije prestanka radnog odnosa ili službe godišnji odmor nije iskorišten „opravdano“.

S obzirom na to da u vrijeme donošenja prvostupanjskog rješenja služba tužitelja još nije prestala (prvostupanjsko rješenje doneseno je 8. svibnja 2013. a služba je prestala 31. kolovoza 2013.) prvostupanjsko je rješenje, doneseno sukladno Planu korištenja godišnjeg odmora za 2013., zakonito. Međutim, već u žalbi 23. srpnja 2013. tužitelj upire na činjenicu da prvi dio godišnjeg odmora (17. lipnja do 5. srpnja 2013.) nije mogao iskoristiti jer je na bolovanju, dok drugi dio godišnjeg odmora (od 22. studenog 2013. do 20. prosinca 2013. nije moguće iskoristiti jer mu služba u to vrijeme već prestaje) te je predložio da se izda odgovarajuće rješenje. Sud drži da se u konkretnom slučaju radi o jedinstvenoj upravnoj stvari: odlučivanje o pravu na plaćeni godišnji odmor službenika za 2013. te da upravnu stvar valja promatrati u kontekstu ovog materijalnog prava službenika na način da se ima odlučiti o pravu na korištenje godišnjeg odmora odnosno o pravu na isplatu naknade za neiskorišteni godišnji odmor za 2013. Stoga je po stavu suda tuženik kao drugostupanjsko tijelo prilikom odlučivanja o žalbi tužitelja trebao uzeti u obzir i činjenice koje su nastale nakon donošenja prvostupanjskog rješenja i koje činjenice nisu sporne: da je tužitelj bio na bolovanju odnosno da mu je služba 31. kolovoza 2013. prestala te da je zatražio izdavanje odgovarajućeg rješenja. Pri tome, po stavu suda, jedino odgovarajuće rješenje u situaciji da službenik nije iskoristio godišnji odmor koji mu po zakonu pripada je, da mu se isplati naknada zbog neiskorištenog godišnjeg odmora u odgovarajućoj visini (za svih 35 dana). Priroda novčane kompenzacije umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora upravo je u oživotvorenju neotuđivog prava radnika (službenika) na plaćeni godišnji odmor. Prestankom radnog odnosa (službe) nije više moguće iskoristiti plaćeni godišnji odmor te, kako bi se spriječilo da radnik (službenik) ne ostane bez tog prava, radnik (službenik) je ovlašten primiti iznos naknade. U protivnom, dovodi se u pitanje samo postojanje tog službeničkog prava.

Stoga, iako se tuženik pozvao na sudsku praksu Vrhovnog suda Republike Hrvatske u predmetu poslovni broj Revr-1461/11 od 27. rujna 2016., Sud svoju odluku nije temeljio na stavovima izraženim u toj odluci i ne drži da je odlučno je li tužitelj pozivan da tijekom korištenja bolovanja isto prekine i iskoristi (prvi) dio godišnjeg odmora. Ovo stoga što sud drži da se radi o pravu službenika na plaćeni godišnji odmor te niti iz jedne odredbe ZDS-a niti ZR-a ne proizlazi obveza da se privremena spriječenost za rad  - bolovanje (razlog koji nije u voljnoj sferi službenika) prekida zbog korištenja godišnjeg odmora te da bi ne postupanje po pozivu poslodavca dovelo do gubitka prava na plaćeni godišnji odmor. Isto tako, u konkretnoj radno pravnoj stvari na koju se tuženik poziva (u kojem je donesena odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Revr-1461/11 od 27. rujna 2016.) ne radi se o bitno istoj/sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji (u tom predmetu na kojega se poziva tuženik Županijski sud u Varaždinu je stava da se ne radi o skrivljenom uskraćivanju prava tužitelja na korištenje godišnjeg odmora i slobodnih dana jer je doneseno rješenje o udaljenju tužitelja iz službe do okončanja postupka zbog teške povrede službene dužnosti), pa za vrijeme udaljenja iz službe nije bilo moguće omogućiti mu korištenje godišnjeg odmora i slobodnih dana - dakle mjera udaljenja iz službe (koja se veže uz počinjenje povrede službene dužnosti) stavljena je u korelaciju sa pravom na plaćeni godišnji odmor.

Sukladno prethodnom, Upravni sud u Rijeci je, na temelju članka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS), poništio drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje te je sam riješio upravnu stvar, priznavši tužitelju pravo na predmetnu naknadu, u opsegu propisanom prethodno citiranim odredbama ZR-a, uvećano za zakonsku zateznu kamatu od dospijeća (dana prestanka službe 31. kolovoza 2013.) pa do isplate. Pritom ne bi bilo učinkovito ni svrhovito nastaviti vođenje ovog spora radi utvrđivanja ukupnog iznosa naknade pripadajuće tužitelju, već je sud taj iznos utvrdio na odrediv način, dok će konačni izračun, u izvršenju ove presude, utvrditi prvostupanjsko tijelo. Rok za isplatu priznate naknade određen je sukladno odredbi članka 81. stavka 2. ZUS-a.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u povodu žalbe tuženika presudom i rješenjem, poslovni broj Usž-5236/19-2 od 13. svibnja 2020., poništio presudu Upravnog suda u Rijeci, odbio tužbeni zahtjev za poništenje rješenje tuženika Odbora za državnu službu do 4. siječnja 2019. i rješenja Zatvora u Rijeci od 8. svibnja 2013. te je odbacio zahtjev tužitelja za isplatu naknade umjesto neiskorištenog odmora.

Prema ocjeni toga suda, tuženik je pobijanim drugostupanjskim rješenjem od 4. siječnja 2019. zakonito i pravilno odbio žalbu tužitelja kao neosnovanu. U odnosu na prigovor tužitelja o nemogućnosti korištenja godišnjeg odmora, sud je naveo da je tuženik u navedenom rješenju pravilno zaključio da tužitelju nije bilo uskraćeno pravo na korištenje godišnjeg odmora za 2013. godinu, već da tužitelj navedeno pravo nije niti pokušao ostvariti u razdoblju prije odlaska u starosnu mirovinu. To stoga što iz spisa predmeta proizlazi da je tužitelj dopisom od 9. srpnja 2013. bio pozvan žurno javiti se voditelju Odjela osiguranja kako bi mogao iskoristiti navedeni godišnji odmor za 2013. godinu prije 31. kolovoza 2013., kada mu je prestala državna služba zbog ostvarenja prava na starosnu mirovinu, što isti  nije učinio.

U odnosu na odbacujući zahtjev tužitelja za isplatu naknade umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora, zajedno s pripadajućim  kamatama (pravilno bi bilo da je sud odbacio dio tužbe kojim je tražena naknada… budući da se o tužbenom zahtjevu odlučuje meritorno), Visoki upravni sud je naveo da se o tome ne može odlučivati u upravnom sporu, imajući na umu odredbu članka 22. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17.) i odredbu članka 34. stavka 1. točke 10. Zakona o parničnom postupku, („Narodne novine", broj 53/91., 91/92., 58/93., 112/99., 88/01., 117/03., 88/01., 117/03., 88/05., 02/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19.), prema kojoj općinski sudovi u parničnom postupku uvijek sude u prvom stupnju u sporovima iz radnih odnosa, što podrazumijeva i sporove vezane uz novčane tražbine iz radnih odnosa.  

Ustavni sud Republike Hrvatske je u povodu ustavne tužbe tužitelja odlukom, broj: U-III-29/2021 od 18. siječnja 2024., usvojio ustavnu tužbu (točka I. Izreke), ukinuo presudu i rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj Usž-5236/19-2 od 13. svibnja 2020. (točka II. izreke) te je predmet vratio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

Ocjena je Ustavnog suda da iz odredaba citiranih u obrazloženju odluke (članak 55. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske, članci 55., 56.,. 57., 60., 61. Zakona o radu („Narodne novine“, broj 149/09, 61/11., 82/12. i 73/13.; dalje ZoR/09) te članci 76., 77., 79., 80., 81. i 82. Zakona o radu („Narodne novine“ broj 93/14., 127/17., 98/19 i 151/22.; dalje: ZoR/14), posve jasno proizlazi da je u podnositeljevom (tužiteljevom) slučaju osporenom presudom i rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske evidentno povrijeđen zakon na štetu podnositelja te je istodobno povrijeđeno ustavno jamstvo iz članka 55. stavka 3. Ustava.

Ustavni sud nalazi da je riječ o arbitrarnoj sudskoj odluci zato što iz obrazloženja osporene odluke nije razvidno da bi Visoki upravni sud na bilo koji način odgovorio na sporno pitanje suštine prava na naknadu umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora, da bi se barem osvrnuo na činjenicu da je pravo na plaćeni godišnji odmor Ustavom zajamčeno pravo, razrađeno citiranim zakonima na vrlo izričit i dosljedan način, kao ni da bi objasnio zbog čega nije primijenio mjerodavne radnopravne propise, primjerice onaj koji izrijekom isključuje mogućnost „preklapanja“ privremene nesposobnosti za rad (bolovanje) i korištenja godišnjeg odmora (članak 56. ZoR-a/09; članak 79. ZoR-a/14) ili onaj koji radniku jamči naknadu za neiskorišteni godišnji odmor u slučaju prestanka ugovora o radu (članak ZoR-a/09; članak 82. ZoR-a/14).

Također, nema obrazloženja o tome zbog čega Visoki upravni sud prihvaća tuženikovo tumačenje radnopravnih propisa, suprotno njihovom sadržaju ili smislu. Tako proizlazi da bi poslodavac mogao, primjerice, na temelju jednostavnog „formalnog“ određivanju korištenja godišnjeg odmora radniku, bez obzira na bilo kakve druge relevantne okolnosti, tvrditi da mu je on korištenje „omogućio“ odnosno da mu nije „uskratio“- što se, u konačnosti, i dogodilo u konkretnom slučaju, određivanjem korištenja godišnjeg odmora službeniku koji je na bolovanju i koji odlazi u mirovinu i tvrdnjom da službenik godišnji odmora „nije ni pokušao iskoristiti“.

Opisani pristup moguće je označiti i kao pretjerani (ekscesivni) formalizam u odlučivanju/suđenju, koji postoji onda kad su pravna stajališta proizvod „mehaničke“ primjene prava, bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. S aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja, ali i aspekta temeljnih vrijednosti ustavnog poretka Republike Hrvatske, takva je primjena prava na konkretne slučajeve neprihvatljiva (odluka Ustavnog suda, broj: U-III-2184/2009 od 13. studenoga 2014., „Narodne novine“ broj 145/14., točka 26.1.).

Slično je i sa stajalištem Visokog upravnog suda da se o dijelu tužbenog zahtjeva za isplatu naknade umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora ne može odlučivati u upravnom sporu, već isključivo u parničnom postupku – kod činjenice da je mjerodavnim radnopravnim propisima (članci 60. i 61. ZoR-a/09; članci 81. i 82. ZoR-a/14) jasno definirano na koji se način obračunava naknada plaće za vrijeme korištenja godišnjeg odmora, a samim time i na koji se način obračunava naknada umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora. Takve naknade nadležne službe u državnim tijelima redovito, svakog mjeseca – bez parničnih presuda redovnih sudova, ali pomoću jasno propisanih mjerila - obračunavaju za veliki broj državnih službenika u različitim individualnim situacijama. Stoga su upravni sudovi u predmetima kao podnositeljev dužni naložiti isplatu naknade, ako ocijene da je pravno osnovano – upravo na način kako je to u konkretnom  slučaju učinio prvostupanjski upravni sud.

Slijedom navedenog, stajalište je Ustavnog suda da su podnositelju, osim prava iz članak 55. stavka 3. Ustava, povrijeđena i jamstva u okviru prava na pravično suđenje iz članka 29. stavak 1. Ustava "1. u najširem smislu pravičnosti, posebice u aspektu prava na obrazloženu odluku, a time je Visoki upravni sud povrijedio i svoju obvezu propisanu člankom 19. stavkom 2. Ustava.“

Neke napomene:

Upravni sud u Rijeci je navedenom presudom, osim što je ocjenjivao zakonitost pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo riješilo o pravu stranke (pravu na godišnji odmor državnom službeniku), odlučio i o stvari o kojoj je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora pred nadležnim redovnim sudom (naknada zbog nekorištenja godišnjeg odmora). Po našem stajalištu, riječ je o bitnom, vrhunskom standardu suđenja odnosno odlučivanja (argument zdravog razuma). Time stranka/tužitelj nije morao pokrenuti poseban građanski postupak u tom pogledu. To je i u skladu s presudom Europskog suda za ljudska prava od 31. svibnja 2007., donesenoj u predmetu Bistrović protiv Hrvatske (Zahtjev br. 25774/05). Europski sud je u navedenoj presudi, među ostalim, naveo „da podnositelji zahtjeva, koji su bili stranka u postupku za izvlaštenje i koji su iznijeli svoje prigovore u odnosu na naknadu utvrđenu tijekom tog postupka, nisu morali pokrenuti poseban građanski postupak u tom pogledu. U takvim bi okolnostima takav zahtjev prekomjerno rastegnuo njihove dužnosti na temelju članka 35. stavka 1. Konvencije“ (str. 5. toč. 28. Odluke). Prema shvaćanju toga Suda, davanje naknade na ime smanjene vrijednosti preostalog dijela nekretnine predstavlja „posebnu zadovoljštinu“, dok nedavanje takve zadovoljštine može predstavljati povredu članka 1. Protokola br. 1. Konvencije, čiji je cilj zaštita pojedinaca protiv neopravdanoga miješanja od strane države u mirno uživanje njihovoga vlasništva. Stoga je upravo naknada za izvlaštenu nekretninu, njezina visina i način izračuna, bitna za ocjenu poštuje li se tražena ravnotežu i nameće li se podnositelju zahtjeva nerazmjeran teret.“

Smatramo ipak da takva suđenja treba koristiti samo u izuzetnim situacijama i to samo onda kad sud ocijeni da bi osiguranje sudske zaštite pred drugim sudom za stranku moglo predstavljati povredu članka 1. Protokola br. 1. Konvencije, a razlozi za takvo suđenje, odnosno za preuzimanje nadležnosti za suđenje stvari koja spada u nadležnost redovnog suda, koje Ustavni sud i Upravni sud u Rijeci nisu ni naveli, trebali bi odgovarati razlozima Europskog suda u predmetu Bistrović protiv Hrvatske. Odredbe članka 60. i 61. ZoR-a/09 članaka 81. i 82. ZoR-a/14), na koje se Ustavni sud poziva u obrazloženju odluke (točka 11.), uređuju način obračunavanja (utvrđivanja) naknade plaće za vrijeme korištenja godišnjeg odmora odnosno naknade umjesto neiskorištenog godišnjeg odmora.