U prethodnoj epizodi serijala bavili smo se odgodnim učinkom tužbe, privremenim mjerama, te tužbom i tužbenim zahtjevom.1 U ovoj epizodi donosimo glavne novosti na području dokazivanja (utvrđivanja) činjenica odlučnih za rješavanje spora.
Temeljna koncepcija nije se promijenila u odnosu na važeći ZUS: cjelinu činjeničnog materijala u upravnome sporu čine činjenice utvrđene u upravnom postupku (kojima sud nije vezan) i činjenice utvrđene u sporu (članak 49. stavak 3. ZUS-a). U praksi, u većini sporova stranke ne predlažu izvođenje dodatnih dokaza.
Usporedba s uređenjem dokazivanja prema Zakonu o parničnom postupku
Sadržaj članaka 53.-87. ZUS-a jednak je ili bitno podudaran sadržaju članaka 221.a i članaka 224.-269. Zakona o parničnom postupku (dalje: ZPP).2 Razlika u strukturi (redoslijedu uređenja) pojedinih dokaznih sredstava proizlazi iz njihova redoslijeda navedenog u općoj odredbi članka 49. stavka 5. ZUS-a, koja ne sadržava zatvoren popis dokaznih sredstava. Usto, ZUS sadržava pojam očevida, a ne uviđaja. Po prirodi stvari, za rješavanje većine vrsta upravnih stvari glavno su dokazno sredstvo isprave. Pojedinim posebnim zakonima propisana je formalna dokazna maksima, ali ona nije propisana ni ZUP-om niti ZUS-om.
U pogledu dokazivanja ispravama, ZUS sadržava dodatne odredbe o obvezi dostave isprava kojima raspolažu javnopravna tijela (članak 61. ZUS-a, usp. članak 35. važećeg ZUS-a).
ZUS-om nije određena ovlast suda da odluči da svjedok prisegne na iskaz koji je dao. To, dakako, ne utječe na dužnost svjedoka da istinito iskazuje, budući da ta dužnost ne ovisi o dodatnom prisezanju. K tomu, člankom 72. uređeno je saslušanje drugih osoba (službenika javnopravnog tijela ili drugog sudionika upravnog postupka) u svojstvu svjedoka, uključujući mogućnost njegova iskazivanja o razlozima i mišljenjima zbog kojih je donio neku odluku u upravnom postupku koji je prethodio upravnome sporu.
Pored „klasičnog“ razloga za izvođenje dokaza vještačenjem (kada je za utvrđivanje ili razjašnjenje činjenice potrebno stručno znanje kojim sud ne raspolaže), u članku 74. stavcima 2. i 3. ZUS-a predviđena je mogućnost vještačenja i kada je potrebno ocijeniti stručnu podlogu službenih osoba u upravnom postupku, uključujući mogućnost saslušanja službene osobe koja je sačinila stručnu podlogu. To se, dakako, ne odnosi na stručne podloge o isključivo pravnim pitanjima, jer bi tada posrijedi bilo (općenito nedopušteno) vještačenje prava.
Što se tiče vještačenja u upravnome sporu, upozoravamo i na zasebno uređenje određivanja vještačenja (članak 75. ZUS-a), i to u dva pogleda. Prvo, ZUS ne sadržava odredbu usporedivu sa člankom 251. stavkom 3. ZPP-a, što je logično s obzirom na javnopravni kontekst upravnoga spora, u kojem se ne rješavaju privatni sporovi stranaka.3 Upravni sud dužan je, prema ZUS-u, omogućiti strankama da se izjasne o predloženom vještaku, ali izostanak protivljenja druge stranke ne vezuje sud pri određivanju vještaka. Drugo, vještačenje može biti određeno i po službenoj dužnosti, ali ne na trošak suda, nego uz pozivanje na predujmljivanje troškova od strane jedne ili obiju stranaka, uz slobodnu ocjenu od kakve je važnosti što stranka nije u roku položila iznos potreban za podmirenje troškova (članak 146. stavci 2. i 3. ZUS-a). U odnosu na ostala dokazna sredstva ZUS-om nije normirano određivanje izvođenja dokaza po službenoj dužnosti, osim kod pribave isprava kojima raspolažu javnopravna tijela (članak 61. stavak 1. ZUS-a).
Usto, usmeno iznošenje nalaza i mišljenja sudskog vještaka nije obavezno, osim ako stranke istaknu prigovore na pisani nalaz i mišljenje (članak 82. stavci 1. i 4. ZUS-a). No, obvezno nije ni određivanje dostave pisanog nalaza i mišljenja vještaka, ako sud odredi da će nalaz i mišljenje biti izneseni samo na raspravi (članak 82. stavak 1. ZUS-a).
Dodatne posebnosti utvrđivanja činjenica u upravnome sporu 4
Činjenice odlučne za rješavanje upravnog spora one su činjenice koje su odredbama materijalnog prava normirane kao pretpostavka za priznavanje nekog prava ili određivanje neke obveze stranci, tj. činjenice odlučne za rješavanje predmeta upravne stvari u upravnom postupku. Međutim, u upravnome sporu odlučne mogu biti i različite vrste činjenica utvrđenje kojih dovodi do poništavanja osporavanoga upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak, najčešće zbog bitne povrede pravila upravnog postupka.
Činjenice iz kojeg razdoblja su mjerodavne za rješavanje upravnoga spora? To jest, ako se postojanje ili sadržaj pojedine činjenice mijenja s vremenom (npr. zdravstveno stanje stranke, stanje ili vrijednost nekretnine, ispunjavanje natječajnih uvjeta i dr.), u kojem je razdoblju stanje stvari mjerodavno za odlučivanje suda? Upravni sudovi ocjenjuju zakonitost rada javnopravnih tijela u segmentu rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku prema materijalnom pravu koje je vrijedilo u vrijeme donošenja pojedinačne odluke čija se zakonitost ocjenjuje, i u pravilu prema postojećim činjenicama u vrijeme donošenja osporavane odluke ili u vrijeme koje kao referentno za utvrđivanja stanja stvari proizlazi iz posebnih propisa. Spomenuto referentno razdoblje tijekom upravnog postupka utvrđuje se ovisno o prirodi upravne stvari i normativnom okviru mjerodavnom za rješavanje odnosne vrste stvari - npr. prema stanju na dan podnošenja zahtjeva, sklapanja ugovora, institucionalnog vještačenja, provedbe nadzora ili neke druge radnje u postupku, isteka roka za prijavu na natječaj, isteka propisanog roka za dostavu dokaza koje je stranka dužna podnijeti, donošenja prvostupanjskoga ili drugostupanjskog rješenja i sl. Ako nije drukčije propisano i ne može se zaključiti iz prirode stvari, najkasnije razdoblje postojanja odlučnih činjenica prema kojemu se ocjenjuje zakonitost pojedine vrste upravnog akta može biti dan donošenja (eventualno i dan otpreme) drugostupanjskog rješenja, odnosno prvostupanjskog rješenja u jednostupanjskom upravnom postupku. Netom navedeno vrijedi neovisno o vrsti presude koju sud donosi na kraju spora. I kada reformacijskom presudom sam rješava stvar, sud prvo mora utvrditi nezakonitost osporavanoga upravnog akta (ili propuštanje propisanog roka za donošenje akta), prema stanju stvari iz razdoblja vođenja upravnog postupka, a tek tada – supstituirajući ulogu javnopravnog tijela – može presudom riješiti stvar.5
Teret tvrdnje o činjenicama i teret predlaganja dokaza uređeni su člankom 51. stavkom 1. ZUS-a. Teret dokazivanja reguliran je, pak, člankom 53. stavkom 2. ZUS-a. Prema toj odredbi, ako sud na temelju izvedenih dokaza ne može sa sigurnošću utvrditi neku činjenicu, o postojanju činjenice zaključit će primjenom pravila o teretu dokazivanja, a da to ne bude na štetu prava koja imaju neuke stranke. Riječ je o objektivnom, a ne o subjektivnom teretu dokazivanja. Objektivni teret dokazivanja naziva se, primjerice, i rizik nedokazanosti. Pravilo o objektivnom teretu dokazivanja u upravnom sporu po našem se mišljenju primjenjuje kao primarni izvor (kada postoji u zakonodavstvu), a kada takvog pravila nema, sud primjenjuje temeljno pravilo o teretu dokazivanja. To se čini na način da je na tužitelju teret dokazivanja nezakonitosti osporavane pojedinačne odluke (upravnog akta), ili njezinog dijela, a na tuženiku teret dokazivanja da se, unatoč postojanju nedostataka u postupku donošenja osporavane odluke, koji su uočljivi već sâmom analizom spisa predmeta upravnog postupka, radi o nedostacima koji nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka, tj. na zakonitost izreke osporavane odluke.6 Po prirodi stvari, okolnost da i po provedenog dokazivanju i dalje postoji činjenična neizvjesnost rjeđe postoji (ili se barem rjeđe priznaje) u upravnome sporu nego u drugim vrstama sudskih postupaka.
U idućoj epizodi: rasprava i rješavanje upravnoga spora bez rasprave; radnje u sporu.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koje mogu biti korisne i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
^ 2 U prvoj epizodi spomenuto je da se na osiguranje dokaza u upravnome sporu na odgovarajući način primjenjuju pravila kojima je uređeno osiguranje dokaza u općem upravnom postupku (članak 88. ZUS-a). Ta odredba upućuje na članak 59. ZUP-a.
^ 3 Zbog toga autor u više od 12 godina upravnosudske prakse dosljedno nije prihvaćao prijedloge stranaka o osobi vještaka kojoj će biti povjereno sudsko vještačenje.
^ 4 Opširnije razmatranje ovog pitanja sadržano je, na primjer, u e-knjizi Sudjelovanje u upravnom sporu (ponajprije u dijelu 7.3. knjige).
^ 5 Rijetke iznimke od navedenoga ustaljenog općeg pravila vremenske dimenzije razvijene su ustavnosudskom praksom. Riječ je primjerice o odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-3198/2006 od 15. ožujka 2011. („Narodne novine“, br. 36/11.), donesene u svjetlu uvažavanja promjenjivih činjenica u slučaju privremenog ograničavanja prava (konkretni slučaj odnosio se na oduzimanje oružja slijedom pokretanja i vođenja prekršajnoga/kaznenog postupka).
^ 6 Što se tiče objektivnog tereta dokazivanja u upravnom postupku, ako, unatoč tome što je službena osoba ispunila sve svoje obveze radi ostvarivanja načela utvrđivanja materijalne istine, po okončanju dokazivanja postoji stanje činjenične neizvjesnosti, smatramo da je potrebno primijeniti pravilo o teretu dokazivanja, bilo kao posebno pravilo, izričito ili izvedeno pravnom interpretacijom (primarni izvor) - kada postoji. Kada primarnog izvora nema, potrebno je primijeniti temeljno pravilo o teretu dokazivanja, tj. kao posljednji i univerzalni kriterij raspodjele tereta dokazivanja, pri čemu je, u kontekstu upravnog postupka, na stranci teret dokazivanja postojanja činjenice iz koje izvodi pravo koje traži u postupku, a na javnopravnom tijelu teret dokazivanja postojanja činjenice koja čini pretpostavku za donošenje oneroznog rješenja
