Cilj je ovog članka analizirati odredbe važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama1 koje se tiču pojmova nasip i nasipavanje mora. U članku se također odgovara na pitanje postoji li pravna tradicija i regulativa o pomorskom dobru Republike Hrvatske u odnosu na nasipe.
1. Uvod
Pomorsko dobro je, uz vode i šume, veliko prirodno bogatstvo Republike Hrvatske, koje se nažalost sve više i više urušava nezakonitim i nekontroliranim nasrtajima na njega. Jedna od najtežih zloupotreba pomorskog dobra u korist privatnih interesa, a na štetu javnog interesa svakako je nasipavanje pomorskog dobra, prvenstveno morskih plaža, pod osebujnim nazivom “dohranjivanje plaže”. Kao što će se prikazati u nastavku rada, odredbe o nasipu i nasipavanju mora nalaze se od prvog (uvodne odredbe) do devetog - posljednjeg dijela (prijelazne i završne odredbe) novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koji propisuje da je nasip nesporno kopneni dio pomorskog dobra.
2. Kratka povijest pravnog uređenja nasipa
Na hrvatskoj obali ne postoji opsežna povijesnopravna legislativa o nasipima na moru. Prema Naredbi br. 37.000 od 14. svibnja 1914. o provedbi zakonskog članka XXV. od godine 1914. i o koncesijama na morskoj obali, morska obala je javno dobro, a dio zemljišta nastao nasipavanjem u more također predstavlja javno dobro. Zbog Prvog svjetskog rata, kao i poratnog razdoblja, upitna je primjena ove Naredbe u praksi. No nije upitno da je, na primjer, na temelju odobrenja Ministarstva prometa, na nasipu izgrađen hotel Ambasador na splitskoj Zapadnoj obali s tim da su “(…) u srpnju 1934. započele pripreme za gradnju pa je nasuto more, dok je svečano otvaranje bilo u srpnju 1937.”2 Nedugo nakon stavljanja hotela Ambasador u funkciju, razvoja turizma u Splitu i Dalmaciji, kao nove gospodarske grane, donesena je Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru3 kojom su nasipi nesporno pomorsko javno dobro. Od ovog pravila postoje izuzetci jer je Ministar prometa mogao donijeti odluku da se s određenog pomorskog javnog dobra “(…) skida ovo njegovo obilježje i odrede uvjeti stjecanja vlasništva ili drugih stvarnih prava na odnosnoj površini.” S obzirom na to da se ova Uredba primjenjivala u formi pravnih pravila sve do 24. svibnja 1974. kada je stupio na snagu Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima4 (dalje: ZPVDLP), nepoznat je broj “skidanja pomorskog javnog dobra” i stavljanja kopna u stvarnopravni režim. ZPVDLP izrijekom regulira da su nasipi pomorsko dobro te da se pravo vlasništva i druga stvarna prava na pomorskom dobru ne mogu stjecati po bilo kojoj osnovi (čl. 4.), ali i da poduzeća i državni organi mogu, uz propisano odobrenje izgraditi građevinski ili drugi objekt za obavljanje registrirane djelatnosti, dok građani, uz dozvolu mogu izgraditi samo privez za smještaj čamaca (čl. 6.). U samostalnoj Republici Hrvatskoj, a na temelju Pomorskog zakonika5, pomorskim dobrom smatraju se: morska obala, luke, lukobrani, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, ušća rijeka koja se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem te u moru i pomorskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva (ribe, rude i dr.) (čl. 49. st. 2.). U ranije važećem Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama6 (dalje: ZPDML 2003.), nasip i nasipavanje mora nisu bilo pojmovno određeni, ali se nespornim pomorskim dobrom smatraju i nasipi (čl. 3. st. 3.). U ovom Zakonu najspornija je odredba čl. 4. st. 2. koja glasi: ”Morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora”. Koji je to dio kopna nastao nasipavanjem, koji ne služi iskorištavanju mora? Znači li to da dio nasipa koji je širi od šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda nije više pomorsko dobro ex lege, nego stvar u pravnom prometu? U ovom kontekstu svakako treba spomenuti čl. 330. st. 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji7, prema kojem je određeno da se građevina izgrađena do 15. veljače 1968. smatra izgrađenom na temelju pravomoćne građevinske dozvole odnosno drugog odgovarajućeg akta nadležnog upravnog tijela.
3. Nasip i nasipavanje mora u ZPDML-u 2023.
3.1. Pojam nasip i nasipavanje
Prema čl. 3. ZPDML-a 2023., nasip je kopno nastalo nasipavanjem mora (st. 1. t. 18.), a nasipavanje mora je svaka ljudska radnja kojom se proširuje kopno u more (st. 1. t. 19.). Temeljem njegova čl. 6. pomorsko dobro čine: - unutarnje vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje, - dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje i čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe: morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, otočići koje za vrijeme nevremena prekrivaju najveći valovi, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost (st. 1.), morska obala proteže se od crte srednjih viših visokih voda i obuhvaća pojas kopna koji je ograničen crtom do koje dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena, na čije prirodno obilježje i izgled utječe more, a koji je prema svom položaju i izgledu u izravnom kontaktu s morem (st. 2.), kopneni dio pomorskog dobra je pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno (st. 3.), sve nekretnine u obuhvatu lučkog područja su pomorsko dobro (st. 4.), granica pomorskog dobra na moru je vanjska granica teritorijalnog mora Republike Hrvatske (st. 5.), crtu srednjih viših visokih voda utvrđuje Hrvatski hidrografski institut (st. 6.).
3.2. Nasipavanje mora i odlaganje materijala na morsku obalu
Nitko ne može dokazati valjani pravni temelj stjecanja prava vlasništva niti drugih stvarnih prava na nasipu (čl. 10. st. 4. ZPDML-a 2023.). S tim su u svezi, jedinice lokalne samouprave odnosno javne ustanove, za zakonom zaštićene dijelove prirode, u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom, dužne su štititi pravo na opću upotrebu pomorskog dobra te su dužne poduzeti sve radnje radi sprječavanja nezakonitog postupanja, samovlasnog zauzeća, devastacije pomorskog dobra i nezakonitog nasipavanja. U praksi su mogući različiti načini zloupotrebe pomorskog dobra u privatne, a na štetu javnih interesa. Upravo iz tih razloga člankom 17. ZPDML-a je propisano sljedeće: - zabranjeno je nasipavanje mora ljudskom radnjom i odlaganje materijala na morsku obalu ili u more (od iskopa, rušenja objekata, otpadnog materijala i dr.), - nasipavanje mora smatra se građenjem i može se izvoditi samo unutar građevinskog područja i u okviru zahvata za koje je potrebno ishoditi građevinsku dozvolu i dokumentaciju vezanu za zaštitu okoliša, - ako je u okviru izvanrednog upravljanja potrebno provesti zahvat građenja, mora se izraditi projektna dokumentacija te projekt izvanrednog održavanja, na temelju kojeg će se građevina vratiti u prvobitno stanje, a sukladno propisima kojima se uređuje građenje te - za dopušteno nasipavanje mora mora se koristiti neonečišćeni geološki materijal prikladan za svrhu nasipavanja.
3.3. Prekršajne odredbe
Novčanom kaznom u iznosu od 6.000,00 do 130.000,00 eura kaznit će se za prekršaj pravna osoba koja bez pravne osnove propisane ovim Zakonom nasipava more. Za isti prekršaj novčanom kaznom u iznosu od 20.000,00 do 66.360,00 eura kaznit će se obrtnik i osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost, dok će se fizička osoba kazniti novčanom kaznom u iznosu od 1.000,00 do 6.000,00 eura (čl. 197. ZPDML-a 2023.). Nadalje, novčanom kaznom u iznosu od 33.000,00 do 130.000,00 eura kaznit će se za pomorski prekršaj pravna osoba koja nasipava more suprotno odredbama propisanima čl.17. ovoga Zakona, a odgovorna osoba u pravnoj osobi novčanom kaznom u iznosu od 2.000 do 6.000,00 eura. Zbog nasipavanja mora suprotno čl. 17. ovoga Zakona, novčanom kaznom u iznosu od 20.000,00 do 60.000,00 eura kaznit će se obrtnik i osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost, a fizička osoba novčanom kaznom u iznosu od 1.000,00 do 6.630,00 eura (čl. 202. ZPDML-a 2023.).
3.4. Prijelazne i završne odredbe
Nasip koji više ne predstavlja pomorsko dobro, a zadržava se u prostoru, postaje vlasništvo Republike Hrvatske. U slučaju postojanja zgrade na takvom nasipu, osoba (ili njezin pravni prednik) koja je izgradila takvu zgradu i to na temelju valjanog akta o gradnji, stječe suvlasništvo na dijelu nasipa u odgovarajućem suvlasničkom omjeru, a na zemljištu koje se nalazi ispod zgrade i zemljištu koje služi redovitoj uporabi zgrade (čl. 209. ZPDML-a 2023.). Postojeći nasip vidljiv na DOF-u 5/2011 koji je u skladu s prostornim planom smatrat će se prirastom kopnenog dijela pomorskog dobra. Ukoliko se radi o nasipu namijenjenom općoj upotrebi i služi za namjene vezane s morem u cijelosti postaje pomorsko dobro, kao i kopno iza nasipa u dijelu u kojem predstavlja pomorsko dobro. Ako nasip ili njegov dio više ne predstavlja pomorsko dobro, u postupku određivanja granice pomorskog dobra upisat će se kao zasebna čestica u vlasništvu Republike Hrvatske. Nasip koji ne ispunjava uvjete za zadržavanje u prostoru uklonit će se na teret osobe koja je izvršila nasipavanje, a ako se ta osoba ne može utvrditi , tada trošak uklanjanja solidarno dijele jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave na čijem se području nalazi takav nasip (čl. 210. ZPDML-a 2023.). Međutim, nasipi koji nisu vidljivi na DOF-u 5/2011 su nezakoniti, ne smatraju se prirastom kopnenog dijela pomorskog dobra i ne mogu se evidentirati kao kopneni dio pomorskog dobra, već će se ukloniti na temelju izvršnog rješenja kojim se nalaže uklanjanje nasipa iz mora, na teret osobe koja je izvršila nasipavanje, a ako se ta osoba ne može utvrditi, tada solidarno o trošku jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se nasip nalazi, u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom (čl. 211. ZPDML-a 2023.).
4. Zaključak
Problemi “divljeg” nasipavanja mora i devastacija drugih sastavnica pomorskog dobra, postoje na području Republike Hrvatske već desetljećima i nije ih lako riješiti donošenjem ZPDML-a 2023. Pitanje je kako će se u praksi provoditi odredba čl. 10. st. 4. ZPDML-a 2023., prema kojoj nitko ne može dokazati valjani pravni temelj stjecanja prava vlasništva niti drugih stvarnih prava na nasipu.
Istraživanje propisa koji su uređivali pomorsko dobro na hrvatskoj obali pokazuje da je nasip u pravnom kontinuitetu uvijek imao pravni status pomorskog, odnosno javnog, općeg dobra. Međutim, dosadašnji propisi, počev od Uredbe iz 1939. do ZPDML-a 2003., dopuštali su iznimke od općeg pravila, pa su iznimke nerijetko postajale pravilo. Upravo zbog negativnih iskustava u praksi provođenja odredbi o nasipu u ZPDML-u 2003. (morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora) te stvaranja pravne sigurnosti, smatramo da se odredbama ZPDML-a 2023. moralo izrijekom propisati da je nasip u cijelosti pomorsko dobro. Zato je važno da uz granicu na moru postoji i granica pomorskog dobra na kopnu kao crta koja razgraničava pojas kopna koje je pomorsko dobro od kopna u stvarnopravnom režimu.
Opravdane su prekršajne mjere kojima se velikom novčanom kaznom kažnjavaju sve osobe koje bez pravne osnove nasipavaju more protivno odredbama ZPDML-a 2023.
dr. sc. Ante Vuković
____________________________________________________
^ 1 „Narodne novine“ br. 83/23., dalje: ZPDML 2023.
^ 2 Stanko Piplović, Izgradnja Splita između svjetskih ratova, Društvo arhitekata Split i Društvo prijatelja kulturne baštine u Splitu, Split, 2008., str. 166.
^ 3 „Službene novine Kraljevine Jugoslavije“ br.104-XXXIII od 10. svibnja 1939., koja je stupila na snagu 10. kolovoza 1939.
^ 4 „Narodne novine“, br. 19/74., 39/75., 17/77., 18/81.
^ 5 „Narodne novine“, br. 17/94., 74/94.
^ 6 „Narodne novine“, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16., 98/19.
^ 7 „Narodne novine“, br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12., 55/12.
