Ograničenje prava na štrajk – Ustavni sud ukinuo odredbu Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji

Ovim napisom dat ćemo pregled vrlo važnih stajališta zauzetih u toj odluci.

Članak 43. stavak 3. ZoHRT-a glasio je: "Kada HRT obavlja djelatnost kao javnu službu u skladu s ovim Zakonom, radnici HRT-a nemaju pravo na štrajk, što se pobliže uređuje općim aktom HRT-a ili kolektivnim ugovorom."

Prigovori predlagatelja

Predlagatelj prof. Viktor Gotovac (s Katedre za radno i socijalno pravo na Pravnom fakultetu u Zagrebu) smatrao je da članak 43. stavak 3. ZoHRT-a nije u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 14., 16., i 60. Ustava. Također smatra da uređenje prava na štrajk, kako je to učinjeno osporenim dijelom članka 43. ZoHRT-a, vezano uz ograničenje prava na štrajk nije u suglasnosti s Ustavom. Ističe da je nejasno kada HRT obavlja svoju djelatnost kao javnu službu te da to obavljanje djelatnosti zakonom nije određeno.

Osim toga, ističe i da članak 43. stavak 3. ZoHRT-a nije u suglasnosti s člankom 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 12/93.), koji glasi:

"Članak 8.

1. Države ugovornice ovog Pakta obvezuju se osigurati:

(...)

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonom odnosne zemlje.

2. Ovaj članak ne sprječava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije Međunarodne organizacije rada od 1948. godine o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio na štetu tih jamstava."

Smatra da iz sadržaja navedenih odredaba proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničiti samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu "nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948. (Konvencija br. 87.) o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanja te Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1949. (Konvencija br. 98.) o primjeni principa prava organiziranja i kolektivnih pregovora, a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu upravu."

Ocjena Ustavnog suda

Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da mogu stvarno i konkretno - po potrebi uz odgovarajući savjet - znati svoja prava i obaveze do stupnja koji je razuman u danim okolnostima kako bi se prema njima mogli ponašati.

Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštivanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti (stajalište Ustavnog suda iz odluke broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011.; "Narodne novine" broj 44/11.). 

Stoga je Ustavni sud prvo razmotrio pitanje zadovoljava li osporeni članak 43. stavak 3. ZoHRT-a zahtjeve predvidljivosti, preciznosti i određenosti pravne norme.

Iz osporene norme proizlazi da je na HRT-u zabranjen štrajk kada svoju djelatnost obavlja kao javnu službu, a to se pobliže uređuje općim aktom HRT-a ili kolektivnim ugovorom.

U odnosu na status i djelatnost HRT-a kao javne ustanove koja obavlja javnu službu, Ustavni sud podsjeća da je o tome zauzeo stajalište u rješenju broj: U-I-662/2011 i dr. od 10. srpnja 2018., u kojem je, između ostaloga, navedeno: "HRT je pravna osoba koja ima status javne ustanove čija se djelatnost, funkcija i sadržaj javnih usluga, financiranje, upravljanje, nadzor i način rada uređuju ZoHRT-om i propisima donesenim na temelju njega. Osnivač HRT-a je Republika Hrvatska, a osnivačka prava ostvaruje Vlada Republike Hrvatske. HRT obavlja djelatnost pružanja javnih radiodifuzijskih usluga te mu Republika Hrvatska za njegovo obavljanje osigurava samostalno i neovisno financiranje sukladno ZoHRT-u i Pravilima o državnim potporama. HRT je u obavljanju svoje djelatnosti neovisan o bilo kakvom političkom utjecaju i pritiscima promicatelja komercijalnih interesa. Djelatnost je HRT-a proizvodnja radijskog audiovizualnog i multimedijalnog programa, glazbena proizvodnja, pružanje audio i audiovizualnih medijskih usluga, multimedijskih usluga i usluga elektroničkih publikacija kao javnih usluga (članci 1. i 3. ZoHRT-a; v. točku 12. obrazloženja ovog rješenja). U skladu s propisanim programskim načelima HRT kao javni servis koji pruža javne usluge u svojim programima mora, prije svega, zadovoljiti interese javnosti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, te osigurati odgovarajuću zastupljenost informativnog, umjetničkog, kulturnog, obrazovnog, dječjeg, zabavnog, športskog i drugog sadržaja; dužan je trajno, istinito, cjelovito, nepristrano i pravodobno informirati javnost o činjenicama, događajima i pojavama u zemlji i inozemstvu od javnog interesa, poštovati i poticati pluralizam političkih, religijskih, svjetonazorskih i drugih ideja, te omogućiti javnosti da bude upoznata s tim idejama; nepristrano obrađivati politička, gospodarska, socijalna, religijska, zdravstvena, kulturna, obrazovna, znanstvena, ekološka i druga pitanja, omogućujući ravnopravno sučeljavanje stajališta različitih izvora (članci 5. - 8. ZoHRT-a). (...) U odnosu na zadaće koje za pružatelja radiodifuzijskih usluga proizlaze iz javne naravi njihove djelatnosti, koja treba služiti općem dobru, za istaknuti je da uz programska načela sadržana u člancima 5. - 8. (citiranih u točki 12. obrazloženja ovog rješenja), ZoHRT u glavi III. naslova 'Definicije sadržaja i funkcije javnih usluga' (članci 9. - 16.) detaljno i široko određuje sadržaj programskih obveza HRT-a kao pružatelja javnih usluga koje trebaju ispuniti demokratske, socijalne i kulturne potrebe hrvatskog društva, jamčiti pluralizam, uključujući kulturnu i jezičnu raznolikost (članak 9. stavak 1. ZoHRT-a). U ostvarivanju tih obveza HRT je, između ostalog, osobito dužan informirati javnost o političkim, gospodarskim, socijalnim, zdravstvenim, kulturnim, obrazovnim, znanstvenim, religijskim, ekološkim, športskim i drugim događajima i pojavama u zemlji i inozemstvu te osigurati otvorenu i slobodnu raspravu o svim pitanjima od javnog interesa; proizvoditi i objavljivati programe namijenjene odgoju i obrazovanju djece, mladih i odraslih te znanstvene programe; informirati i obrazovati o očuvanju kulturne i prirodne baštine, o zaštiti prirode, okoliša i ljudskog zdravlja te promicati pravo građana na zdrav okoliš; informirati i obrazovati o demokraciji, civilnom društvu i kulturi javnog dijaloga i pridonositi suzbijanju diskriminacije na svakoj osnovi u skladu s Ustavom i propisima (članak 9. stavak 2. ZoHRT-a)."

Iz navedenoga proizlazi da HRT nedvojbeno obavlja javnu službu te da spada u službe iz članka 60. stavka 2. Ustava u kojima se zakonom može ograničiti pravo na štrajk.

Međutim, iz ZoHRT-a nije jasno koji dio svoje djelatnosti i u kojim okolnostima HRT obavlja kao javnu službu, odnosno sudjeluju li svi djelatnici HRT-a u obavljanju javne službe (primjerice kostimeri, frizeri i sl.) ili su to samo djelatnici koji neposredno sudjeluju u proizvodnji i snimanju programa koji se emitira. Također nije jasno spada li sav program u javnu službu, odnosno spada li primjerice dramski ili program iz kulture također pod tu definiciju.

U ovom postupku ostaje odgovoriti i na prigovor da osporenim člankom 43. stavkom 3. ZoHRT-a pravo na štrajk nije ograničeno zakonom već podzakonskim aktom ili kolektivnim ugovorom.

Pravo na štrajk je ustavno pravo i može se u smislu članka 16. stavka 1. Ustava ograničiti samo zakonom. Prenošenje zakonodavne ovlasti na ravnatelja HRT-a (koji bi donio opći akt) ili na kolektivni ugovor za djelatnike HRT-a nije u suglasnosti s člankom 3. Ustava i vladavini prava kao najvišoj vrednoti ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Dakle, pravo na štrajk u javnoj službi može se ograničiti samo zakonom kojim će se propisati okolnosti kada je štrajk u potpunosti ili djelomično zabranjen. Iz ZoHRT-a ne mogu se utvrditi stvarni razmjeri ograničenja prava na štrajk kako bi se ono moglo preispitati u ustavnosudskom postupku.

Kolektivnim ugovorom za radnike u Hrvatskoj radioteleviziji iz ožujka 2023., kojim su HRT kao poslodavac i tri reprezentativna sindikata HRT-a uredili prava i obveze stranaka, među kojima i ograničenje prava na štrajk, u odnosu na to pitanje određuje:

"Članak 86.

U slučajevima elementarnih nepogoda, epidemija, izvanrednog stanja ili ratnog stanja, radnici nemaju pravo na štrajk.

Ograničenje prava na štrajk odnosi se na sve članove sindikata radnike kod Poslodavca. Ograničenje navedenog prava započinje kada mjerodavno državno tijelo proglasi izvanredne ili posebne mjere iz stavka 1. ovog članka i traje sve dok to tijelo ne donese odluku o prestanku izvanrednih ili posebnih mjera.

Članak 87.

U slučaju iz članka 86. ovog Ugovora Poslodavac će dostaviti obavijest svim sindikatima koji imaju članove kod Poslodavca o tome da su nastupile okolnosti zbog kojih na temelju Zakona radnici nemaju pravo na štrajk, kao i obavijest o prestanku razloga zbog kojih je to pravo bilo ograničeno.

Članak 88.

U vremenu ograničenoga prava na štrajk Poslodavac je dužan koristiti se svim metodama mirnog rješavanja kolektivnih radnih sporova kako bi se otklonili svi razlozi nezadovoljstva radnika, odnosno zaposlenih i u cijelosti zadovoljile obveze obavljanja djelatnosti Poslodavca."

O pravnoj prirodi kolektivnog ugovora u odnosu na članak 125. (129.) Ustava, Ustavni sud već je izrazio stajalište u rješenjima broj: U-II-363/2015 od 17. veljače 2015., U-II-318/2003 i dr. od 9. travnja 2003. ("Narodne novine" broj 72/03.), U-II-4380/2004 i dr. od 14. lipnja 2006. i dr. U tim predmetima utvrdio je da o (ne)suglasnosti kolektivnog ugovora s Ustavom, prisilnim propisima te moralom društva odlučuju sudovi, primjenom propisa obveznog prava o ništetnosti ugovora. Ustavni sud tek u povodu eventualne ustavne tužbe odlučuje jesu li sudskom presudom, donesenom u takvom sporu, povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom. Iz navedenog proizlazi da Ustavni sud nije nadležan odlučivati o pravnoj valjanosti kolektivnih ugovora u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Dakle, zakonodavac je prenio svoju ovlast ograničenja prava na štrajk na stranke kolektivnog ugovora, a taj kolektivni ugovor ne može biti predmet ocjene u postupku pred Ustavnim sudom, što dovodi do situacije u kojoj djelatnici HRT-a ostaju bez valjane ustavnosudske zaštite svog prava na štrajk, koje se može samo iznimno ograničiti zakonom.

Iz zakona kojim se štrajk ograničava mora biti jasno vidljiv legitimni cilj ograničenja te da su upotrijebljene mjere i sredstva prikladna i razmjerna potrebi za ograničenjem tog prava.

Zbog toga Ustavni sud ocijenio je da članak 43. stavak 3. ZoHRT-a ne zadovoljava zahtjeve pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i protivan je zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

Posebne obveze medija u izvanrednim stanjima

Na kraju je Ustavni sud istaknuo da članak 19. stavci 1. i 2. Zakona o medijima ("Narodne novine" broj 53/04., 84/11., 81/13. i 114/22.), koji se primjenjuje na HRT i propisuje da je u slučaju ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hrvatske te velikih prirodnih nepogoda nakladnik obvezan na zahtjev nadležnoga državnog tijela objaviti bez naknade proglase, kao i službena priopćenja nadležnih državnih tijela. U slučaju tehničko-tehnoloških i ekoloških nesreća i epidemija kad postoji opasnost za život i zdravlje ljudi, sigurnost zemlje te javni red i mir, nakladnik je obvezan na zahtjev nadležnoga državnog tijela bez naknade objaviti proglase i službena priopćenja nadležnih državnih tijela. Članak 20. Zakona o elektroničkim medijima ("Narodne novine" broj 111/21. i 114/22.) propisuje da radi trenutne zaštite pravnog poretka te zaštite života, sigurnosti, zdravlja stanovništva ili imovine veće vrijednosti, za trajanja velikih prirodnih nepogoda ili velikih nesreća, katastrofa ili epidemija zaraznih bolesti prema posebnom zakonu ministar naredbom može pružateljima medijskih usluga narediti obveznu objavu proglasa i službenih priopćenja nadležnih državnih tijela bez naknade te da su pružatelji medijskih usluga dužni obavijesti objaviti na način da budu pristupačne i djeci s teškoćama u razvoju i osobama s invaliditetom, nisu mjerodavni za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe.

Navedeni propisi primjenjuju se na sve elektroničke medije i svi imaju jednake obveze u navedenim situacijama. Međutim, to ne može biti osnova za ograničenje prava na štrajk radnika HRT-a.

dr. sc. Robert Peček