Što nam donosi Prijedlog zakona o Središnjem registru stanovništva?

Na temelju dobivenih preporuka Vijeća Europske unije, kao jedan od reformskih prioriteta, postavljen je cilj održivosti javnih financija, unaprjeđenje sustava socijalnih davanja te pružanja ciljanih potpora ranjivim kućanstvima.

Navedeni cilj u suštini podrazumijeva uspostavu registra u kojem će biti sadržani podaci putem kojih će se moći utvrđivati socijalna prava stanovnika i kućanstava ovisno o njihovoj ranjivosti odnosno ovisno o visini dohodovnog i/ili imovinskog cenzusa.

Dodatkom Nacionalnog plana oporavka i otpornosti, koji je prihvaćen na sjednici Vlade 31. kolovoza 2023., prihvaćena je mjera Uspostave Registra stanovništva, obitelji i kućanstava, čime je preuzeta obveza uspostave registra do kraja Q4/2025. uz njegovu punu primjenu do kraja Q2/2026.

Zašto je potreban Središnji registar stanovništva?

Republika Hrvatska pripada u skupinu država koje provode “Popis stanovništva” kao najveće statističko istraživanje svakih deset godina radi prikupljanja osnovnih podataka o broju, prostornom rasporedu i sastavu stanovništva prema njegovim demografskim, ekonomskim, obrazovnim, migracijskim i ostalim obilježjima, podataka o kućanstvima i stanovima te o njihovim obilježjima.

Posljednji popis proveden je na temelju „Zakona o popisu stanovništva, kućanstva i stanova u Republici Hrvatskoj 2021. godine“ objavljenog u „Narodnim novinama“ broj 25/20.

Popis stanovništva provodi se kao dio programa statističkih istraživanja Europske unije te kako bi se osigurala usporedivost podataka u državama članicama potrebno ga je provoditi na unificirani način. Stoga je najveći broj država članica ustrojio administrativne registre kojima se prate podaci o stanovništvu i njihovim obilježjima, a koji su zamijenili potrebe popisa stanovništva.

Države članice u administrativnim registrima stanovništva sadrže brojne osobne podatke koji omogućuju i druga statistička istraživanja i praćenja kao što su demografski trendovi i kretanja promjene u broju stanovnika, prirodno kretanje stanovništva, migracije te strukturu stanovništva prema različitim kriterijima.

Na temelju tako dostupnih podataka kreiraju se uravnotežene mjere usmjerene između ostalog na porast nataliteta, uravnoteženje dobne strukture, održavanje prostorne ravnoteže stanovništva i slično. S obzirom na navedeno, ustrojavanje administrativnog registra koji će zamijeniti potrebu popisa stanovništva te omogućiti druga istraživanja pokazalo se kao nužnost i u Republici Hrvatskoj.

Dakle, Popis stanovništva, kao najveće statističko istraživanje, provodi se svakih deset godina radi prikupljanja podataka o broju, prostornom rasporedu i sastavu stanovništva prema njegovim obilježjima, podataka o kućanstvima i stanovima.

Uslijed migracijskih kretanja nedostupnost ažurnih podataka o stanovništvu, kućanstvima i stanovima otežava oblikovanje kvalitetne populacijske politike. Troškovi provedbe popisa stanovništva iz 2021. godine iznosili 177 mil. kn (23,5 mil. eura).

Registrom stanovništva će se omogućiti cjeloviti podaci o stanovništvu u realnom vremenu, što će olakšati provođenje adekvatnih politika, a između ostalog i zamijeniti popise stanovništva koji se provode svakih deset godina, administrativno su zahtjevni, a samo posljednji je koštao više od 23 milijuna eura.

Nadalje, kada je riječ o ciljevima uspostave registra, osim ukidanja potrebe popisa stanovništva, tu je i omogućavanje realnog izračuna dohotka po članu kućanstva, prije svega za bolje ciljanje mjera socijalne politike, potpora i pomoći ranjivim kućanstvima, pri čemu primjerice neće biti moguće da neka osoba bude član dva kućanstva.

Za ostvarivanje pojedinih prava temeljem podataka o članovima kućanstva kao što su dječji doplatak, naknada za starije osobe, zdravstveno osiguranje na teret državnog proračuna, socijalne naknade i stipendije studenata, u 2022. godini obrađeno je 427.083 zahtjeva kojima je obuhvaćeno 912.393 osoba.

Podnošenje zahtjeva obavlja se zasebno, pred svakom institucijom, dokazivanjem ispunjenja uvjeta o sastavu kućanstava i visine dohodovnog cenzusa po članu kućanstva podnošenjem potrebne dokumentacije.

Ustroj administrativnog registra stanovništva, koji će sadržavati veliki broj osobnih podataka, može se ostvariti preuzimanjem podataka iz već postojećih evidencija koje predstavljaju primarne izvore podataka, poštujući pri tome načelo prikupljanja „samo jednom“.

Preduvjet za takav ustroj je postojeća jednoznačna identifikacija upisanih osoba u te različite evidencije. U Republici Hrvatskoj Zakon o osobnom identifikacijskom broju objavljen je u „Narodnim novinama“ broj 60/08. i stupio je na snagu 1. siječnja 2009. godine.

Donošenjem Zakona o osobnom identifikacijskom broju u pravni sustav Republike Hrvatske uveden je osobni identifikacijski broj (u daljnjem tekstu: OIB) kao osnovna identifikacijska oznaka svake osobe (fizičke i pravne, domaće i strane).

Prema odredbama navedenog Zakona, javnopravna tijela obvezna su koristiti OIB u službenim evidencijama, u svakodnevnom radu i kod razmjene podataka. Na taj način je uvođenjem OIB-a propisana obveza korištenja OIB-a odnosno korištenja jedinstvene identifikacijske oznake u svim postupcima.

Unificirano korištenje OIB-a kao identifikatora osoba omogućilo je preduvjete za povezivanje i razmjenu podataka iz službenih evidencija, čime je započela i digitalizacija različitih postupaka u Republici Hrvatskoj. Polazeći od navedenog, ustroj administrativnog registra stanovništva u Republici Hrvatskoj moguće je ostvariti preuzimanjem podataka iz već postojećih izvora podataka putem OIB-a.

Iako je digitalizacija postupaka započela uvođenjem OIB-a, za očekivati da sve postojeće službene evidencije, koje moraju služiti kao izvor podataka za ovakav registar, nemaju potpunu upisanost podataka putem OIB-a. Međutim, kako se radi o iznalaženju dugoročnog i održivog rješenja, manjkavost određenih podataka neće utjecati na ostvarenje zacrtanih ciljeva, uz jasnu obvezu svih izvora podataka da rade na poboljšanju kvalitete upisanih podataka.

Tijekom ustroja administrativnog registra svakako treba osigurati da izvori podatka, po potrebi, prošire postojeće prikupljanje podataka, primjerice podataka o kvaliteti stanovanja, a sve kako bi se osiguralo poštivanje načela „upis samo jednom“.

Tako ustrojen administrativni registar stanovništva sadržavat će veliki broj osobnih podataka, pa kao takav, omogućiti znatno povećanje efikasnosti u provedbi upravnih, poreznih i drugih postupaka. Navedeno svakako valja istaknuti, jer se danas za ostvarivanje različitih prava u pravnom sustavu Republike Hrvatske, ovisno o pojedinom zakonskom propisu, podnosi niz podataka i dokumenata kojima se dokazuje ispunjenje potrebnih uvjeta određenih pojedinim zakonskim propisom.

Dostupnošću sadržanih podataka u administrativnom registru omogućit će generiranje podataka o srodstvu i kućanstvima i njihovim obilježjima te će se digitalnom razmjenom podataka moći osigurati razmjena potrebnih podataka čime će se građani administrativno rasteretiti u provedbi pojedinih postupaka. Ujedno će povezani podaci omogućiti stvaranje i planiranje ciljanih paketa potpora ranjivima skupinama, ciljano ih usmjerujući, ovisno o dohodovnom i/ili imovinskom cenzusu pojedinog stanovnika, povezanih osoba i/ili kućanstava.

Radi postizanja jedinstvenog rješenja za navedene prioritete i probleme ukazala se potreba za uspostavom administrativnog registra stanovništva koji bi sadržavao podatke o stanovništvu i njihovim obilježjima, kao podatke o srodstvu upisanih osoba te podatke o kućanstvima i njihovim obilježjima.

Uspostava administrativnog registra predlaže se ostvariti donošenjem posebnog propisa kojim će se jasno definirati sadržaj, način vođenja, preuzimanje, prikupljanje i korištenje osobnih podatka te druga bitna pitanja za uspostavu i funkcioniranje takvog registra.

Sumarno, ciljevi Središnjeg registra stanovništva su:

1. ukinuti provedbu popisa stanovništva svakih 10 godina uz stalno dostupne podatke o stanovništvu, kućanstvima i stanovima
2. omogućiti realan izračun dohotka po članu kućanstva za bolje ciljane mjere socijalne politike, potpora i pomoći ranjivim kućanstvima
3. administrativno rasteretiti građane u postupcima ostvarivanja različitih prava. Proaktivnom ulogom države pri dodjeljivanju prava neće više biti potrebno podnositi zahtjeve, dostavljati dokumentaciju ili provoditi postupke s ciljem ostvarivanja određenih prava, nego će država prepoznavati kućanstva koja ih imaju pravo ostvariti
4. omogućiti građanima uvid u vlastite osobne podatke na jednom mjestu
5. onemogućiti zloupotrebu sustava socijalnih davanja, poreznih oslobođenja i olakšica kroz veću ažurnost i povezanost podataka.

Što će se sve urediti Zakonom o Središnjem registru stanovništva?

Polazeći od svega ranije navedenog, Prijedlogom zakona o Središnjem registru stanovništva (dalje u tekstu: Zakon) predlaže se ustrojiti Središnji registar stanovništva te će se zakonskim odredbama odrediti način korištenja upisanih podataka, osnovna načela te pojmovi bitni za primjenu Zakona.

Zakonom se uređuje sadržaj, način vođenja, preuzimanje, prikupljanje i korištenje podataka te druga bitna pitanja za uspostavu i funkcioniranje Središnjeg registra stanovništva (dalje u tekstu: Središnji registar).

Podaci iz Središnjeg registra koriste se za ostvarivanje socijalnih prava, provođenje statističkih, društvenih, ekonomskih i drugih istraživanja, obradu podataka za koju postoji pravna osnova te za učinkovito vođenje upravnih, poreznih i drugih postupaka korisnika određenih ovim Zakonom.

Zakonskim odredbama nužno je odrediti nadležno tijelo za vođenje Središnjeg registra, obuhvat upisanih osoba te podataka i način ustroja registra. S obzirom na ciljeve koji se žele postići određuje se da Središnji registar uspostavlja i vodi Ministarstvo financija, Porezna uprava (u daljnjem tekstu: Porezna uprava).

Porezna uprava kao voditelj Središnjeg registra nameće se kao najbolje rješenje s obzirom da prema djelokrugu rada određuje i dodjeljuje OIB-a te da su u Informacijskom sustavu Porezne uprave sadržani svi podaci o ostvarenim dohocima i drugim primicima te dostupni podaci o imovini osoba.

Glede obuhvata upisanih osoba, kao stanovnika za potrebe ovoga Zakona, predlaže se skup osoba koje su izravno ili neizravno povezane s pravnim sustavom Republike Hrvatske. Obuhvat upisanih osoba, a time i obuhvat podataka za upisane osobe treba razmjerno odraziti ciljeve koji se ustrojem Središnjeg registra žele postići.

Sam ustroj Središnjeg registra predlaže se na način da se podaci preuzimaju iz već postojećih službenih evidencija putem OIB-a te da se tek točno određeni podaci prikupljaju izjavama osoba na koje se odnose.

Odredbama Zakona za ustroj Središnjeg registra potrebno je jasno definirati evidencije koje će služiti kao izvor podataka, rokove, pravila i način postupanja kako bi se u potpunosti osigurala zaštita temeljnih načela Središnjeg registra: načelo zaštite osobnih podataka i načelo povjerenja i točnosti.

S obzirom na ciljeve uvođenja Središnjeg registra potrebno je i precizno definirati način generiranja podataka o srodstvu i kućanstvima. Eventualno potrebne izjave upisanih osoba potrebno je ograničiti na nužne podatke te je stoga zakonskim odredbama nužno definirati pretpostavke uspostave kućanstva, koje se iznimno dokazuju ako pretpostavke ne zadovoljavaju činjenično stanje.

Osobama upisanim u Središnji registar mora se omogućiti uvid u upisane podatke, traženje potvrde o upisanim podacima te dojavljivanje eventualnih netočnosti u upisanim podacima. Međutim, ustroj Središnjeg registra ne mijenja ulogu i način vođenja postojećih službenih evidencija te je stoga nužno jasno definirati da će se eventualni ispravci podataka provoditi u izvorima podataka, a ne u Središnjem registru.

S obzirom na značajne ciljeve koji se uspostavom Središnjeg registra postižu, razvidno je da će podatke iz Središnjeg registra koristiti veliki broj korisnika - tijela državne uprave, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje se dijelom financiraju, izravno ili neizravno, iz sredstava proračuna ili kojima su osnivači, odnosno jedan od osnivača Republika Hrvatska, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe kojima su povjerene javne ovlasti.

Jasno definirana pravila pristupa i korištenja podataka iz Središnjeg registra od strane korisnika odredit će se zakonskim odredbama.

Prijelaznim i završnim odredbama potrebno je jasno definirati rokove i obveze uključenih strana za ustroj Središnjeg registra, a sve kako bi se puna primjena Zakona o Središnjem registru stanovništva omogućila od 1. lipnja 2026. godine.

Središnji registar omogućit će dostupnost podataka o stanovništvu, srodstvu i kućanstvima te njihovim bitnim obilježjima na jednom mjestu, u usporedivoj vremenskoj i prostornoj dimenziji. Podaci u Središnjem registru upisivat će se u pravilu preuzimanjem podataka iz drugih registra te samo iznimno prikupljanjem podataka od osoba na koje se potrebni podaci odnose.

Stoga će Središnji registar i sadržani podaci omogućiti ciljanu socijalnu politiku, ukinuti potrebu popisa stanovništva, omogućiti praćenje i obradu podataka za potrebe strategija i praćenja makroekonomskih pokazatelja te povećati efikasno provedbe upravnih, poreznih i drugih postupaka.

Sadržavat će podatke o broju i prostornom rasporedu stanovnika prema socijalnim, ekonomskim, obrazovnim, migracijskim, stambenim i ostalim obilježjima. Obuhvaćat će hrvatske državljane s prebivalištem i/ili boravištem u Hrvatskoj, hrvatske državljane s prebivalištem i/ili boravištem van Hrvatske, kao i strance koji imaju dozvolu dugotrajnog, stalnog ili povremenog boravka u Hrvatskoj.

Uključivat će podatke preuzete iz drugih postojećih registara, kao što su OIB, osobno ime, prebivalište, obrazovanje, zaposlenje, nacionalnost, zatim uključivat će podatke o osnovi osiguranja, stambenoj jedinici i kvaliteti stanovanja, dok će posebni dio registra uključivati podatke dobivene na temelju opcionalne izjave građana, kao što su oni o izvanbračnoj zajednici ili neformalnom partnerstvu, o etno-kulturnim obilježjima, primjerice o vjeri i materinskom jeziku, kao i kontakt podaci.

Izgled Središnjeg registra

Sukladno Prijedlogu zakona o Središnjem registru stanovništva, Središnji registar je elektronički vođena službena evidencija koja sadrži podatke o broju i prostornom rasporedu stanovnika na području Republike Hrvatske prema socijalnim, ekonomskim, obrazovnim, migracijskim, stambenim i ostalim obilježjima, podatke o srodstvu te podatke o kućanstvima.

Središnji registar se sastoji od općeg i posebnog dijela.

U opći dio Središnjeg registra upisuju se podaci o stanovništvu iz izvora podataka i to:

1. osobni identifikacijski broj i osobno ime – iz Evidencije o osobnim identifikacijskim brojevima Porezne uprave
2. podaci o osobi – iz državnih matica ministarstva nadležnog za upravu
3. podaci o braku, životnom partnerstvu – iz državnih matica ministarstva nadležnog za upravu
4. podaci o roditeljima i djeci – iz državnih matica ministarstva nadležnog za upravu
5. podaci o zakonskoj skrbi i skrbništvu – Registar osoba pod skrbništvom i Registar osoba pod posebnim skrbništvom ministarstva nadležnog za socijalnu skrb
6. podaci o prebivalištu i boravištu – iz zbirke podataka o prebivalištu i boravištu ministarstva nadležnog za unutarnje poslove i
7. podaci o invaliditetu – iz Registra osoba s invaliditetom zavoda nadležnog za javno zdravstvo.

U posebni dio Središnjeg registra upisuju se podaci o stanovništvu iz izvora podataka i to:

1. podaci o obrazovanju – iz Informacijskog sustava osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja i Informacijskog sustava evidencija u visokom obrazovanju ministarstva nadležnog za znanost i obrazovanje
2. podaci o osnovi zdravstvenog osiguranja – iz Informacijskog sustava zavoda nadležnog za zdravstveno osiguranje
3. podaci o osnovi osiguranja i o zaposlenju, podaci o umirovljenicima – iz Informacijskog sustava zavoda nadležnog za mirovinsko osiguranje i
4. podaci o stambenoj jedinici i kvaliteti stanovanja iz Informacijskog sustava uprave za geodetske poslove.

U posebni dio Središnjeg registra upisuju se podaci o stanovništvu na temelju izjave i to:

1. podaci o izvanbračnoj zajednici ili podaci o neformalnom životnom partnerstvu,
2. podaci o vjeri i materinskom jeziku,
3. podaci o nacionalnosti te
4. kontaktni podaci.

Tko će imati uvid i koristiti upisane podatke u Središnjem registru?

Prema Prijedlogu zakona, Porezna uprava je dužna osobi upisanoj u Središnji registar omogućiti uvid u upisane podatke koji se na nju odnose ili u odnosu na osobe kojima je zakonski zastupnik ili skrbnik. Na zahtjev upisane osobe Porezna uprava izdaje potvrdu o podacima upisanim u Središnji registar.

Podatke iz Središnjeg registra moći će koristiti bez naknade korisnici podataka za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, a koji proizlaze iz posebnih propisa.

Zbirne statističke pokazatelje moći će koristiti bez naknade na zahtjev i druge pravne i fizičke osobe samo za namjenu navedenu u obrazloženom zahtjevu koji podnose Poreznoj upravi.

Također, Porezna uprava objavljivat će podatke iz Središnjeg registra svake godine kao zbirne statističke pokazatelje na svojim mrežnim stranicama.

Umjesto zaključka, pregled najbitnijeg

Odredbama Zakona propisuje se nužan slijed radnji koje se moraju pravovremeno odraditi kako bi Središnji registar bio u punoj primjeni od 1. lipnja 2026. godine.

Državna geodetska uprava dužna je u roku od 12 mjeseci od stupanja na snagu ovoga Zakona ustrojiti u Informacijskom sustavu praćenje podataka o stambenim jedinicama i kvaliteti stanovanja te osigurati dodjelu identifikacijskih oznaka stambenim jedinicama.

Propisuje se da će se prilikom uspostave Središnjeg registra inicijalno i jednokratno preuzeti podaci o nacionalnosti iz matice rođenih za maloljetne osobe u trenutku preuzimanja podataka, a za punoljetne osobe iz registra birača. Kako se radi o podacima koji se mogu prikupljati izjavama, ovi podaci će se nadalje dopunjavati ili mijenjati na temelju izjave samo za potrebe i radi evidentiranja u Središnjem registru.

Nadalje, propisuju se rokovi za donošenje Uredbe Vlade Republike Hrvatske i Pravilnika na temelju odredbi ovoga Zakona. Također, propisuje se obveza da do 30. lipnja 2025. izvori podataka osiguraju podatke za preuzimanje za potrebe Središnjeg registra te obveza Središnjeg registra da do kraja 2025. godine preuzme podatke iz izvora podataka.

Zakon o središnjem registru na snagu bi trebao stupiti 1. siječnja 2025. godine, tijekom iduće godine obavljat će se ustroj registra, a od 1. lipnja 2026. građani, kao i državne institucije i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, će imati pristup registru.

Ivan Vidas, mag. oec.

Izvori:

1. Prilagođeno prema: Ministarstvo financija, Nacrt prijedloga zakona o Središnjem registru stanovništva, dostupno na (https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=26451)
2. https://vlada.gov.hr/UserDocsImages/Vijesti/2024/Velja%C4%8Da/21%20velja%C4%8Da/Sredisnji_registar_stanovnistva.pdf
3. https://vlada.gov.hr/vijesti/predstavljen-sredisnji-registar-stanovnistva-objedinit-ce-sve-relevantne-podatke-i-zamijeniti-popis-stanovnistva/40986