Uvod
Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa ovlašteno je utvrđivati postojanje povrede načela iz članka 5. Zakona o sprječavanju sukoba interesa („Narodne novine“ br. 26/2011., 12/2012., 126/2012., 57/2015., 98/2019., dalje: ZSSI) od strane dužnosnika, stajalište je Upravnog suda u Rijeci izneseno u nepravomoćnoj presudi od 1. srpnja 2020. godine. Ova ovlast u stručnoj je javnosti problematizirana nakon donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu "Karamarko" (broj: U-III-673/2018 od 2. srpnja 2019.). U međuvremenu je Upravni sud u Zagrebu donio nekoliko nepravomoćnih presuda (u predmetima Plenković, Bernardić, Lacković i dr.) po kojima Povjerenstvo nema navedenu ovlast.
Zakon o sprječavanju sukoba interesa
Prema članku 1. stavku 2. ZSSI-ja, svrha toga Zakona je sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti, sprječavanje privatnih utjecaja na donošenje odluka u obnašanju javnih dužnosti, jačanje integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti u obnašanju javnih dužnosti te jačanje povjerenja građana u tijela javne vlasti.
Člankom 2. stavkom 2. ZSSI-ja propisano je da sukob interesa postoji kada su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom, a posebice kada privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili se osnovano može smatrati da privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili privatni interes dužnosnika može utjecati na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti.
Načela djelovanja dužnosnika uređena su odredbama članka 5. ZSSI-ja. Dužnosnici u obnašanju javnih dužnosti moraju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano čuvajući vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti te povjerenje građana (st. 1.). Dužnosnici su osobno odgovorni za svoje djelovanje u obnašanju javnih dužnosti na koje su imenovani, odnosno izabrani prema tijelu ili građanima koji su ih imenovali ili izabrali (st. 2.). Dužnosnici ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili probitak osobe koja je s njima povezana. Dužnosnici ne smiju biti ni u kakvom odnosu ovisnosti prema osobama koje bi mogle utjecati na njihovu objektivnost (st. 3.). Građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba, a koje su u vezi s obnašanjem njihove dužnosti (st. 4.).
Prema članku 30. stavku 1. podstavku 1. ZSSI-ja, u nadležnost tuženika pripada i pokretanje postupaka sukoba interesa i donošenje odluka o tome je li određeno djelovanje ili propust dužnosnika predstavlja povredu odredbi toga Zakona.
Odluka Ustavnog suda broj: U-III-673/2018 od 2. srpnja 2019. (predmet „Karamarko“)
„Ustavni sud je u ovoj odluci utvrdio da načela djelovanja dužnosnika propisana člankom 5. Zakona mogu biti osnova za utvrđivanje nastanka sukoba interesa ili potencijalnog sukoba interesa iz članka 2. Zakona. To su norme koje izražavaju temeljne vrijednosti i služe za tumačenje konkretnih normi Zakona te predstavljaju opću deklaraciju o načelima djelovanja dužnosnika i o pravima građana da budu upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba. Ta su načela pravni i moralni standardi koji pomažu u zauzimanju stajališta i donošenju odluke o tome predstavlja li određeno djelovanje ili propust dužnosnika povredu odredaba Zakona. Sažeto, pomažu pri procjenjivanju ispravnosti postupanja dužnosnika.
Dužnosnici su radi izbjegavanja sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti dužni postupati u skladu s načelima iz članka 5. i ostalim odredbama Zakona koje određuju djelovanje dužnosnika.
Glavom V. Zakona (članci 42. - 45.) propisane su sankcije koje Povjerenstvo može izreći dužnosnicima kada utvrdi povrede odredaba tog zakona (članak 30. stavak 1.). Stavkom 4. članka 42. Zakona propisano je da Povjerenstvo može tijekom postupka, ovisno o naravi povrede koju utvrdi, naložiti dužnosniku otklanjanje uzroka postojanja sukoba interesa u određenom roku.
Zadaća Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku bila je ocijeniti jesu li upravni sudovi odgovorili na pitanja koja je podnositelj iznosio kako u svojoj tužbi Upravnom sudu u Zagrebu tako i u žalbi Visokom upravnom sudu, a koja otvaraju važne pravne dileme bitne za učinkovitu i djelotvornu primjenu Zakona, te za određivanje uloge i granica ovlasti Povjerenstva. Po ocjeni Ustavnog suda na ta su pitanja odgovor prvenstveno pozvani dati upravo upravni sudovi u izvršavanju neovisnog sudskog nadzora nad radom i odlukama upravnih tijela odnosno tijela s javnim ovlastima.
U konkretnom slučaju Ustavni sud utvrdio je da upravni sudovi nisu ispunili svoju zadaću, to jest propustili su dati jasan i decidiran odgovor na pitanja koje je podnositelj iznosio:
i. je li Zakonom Povjerenstvu dana ovlast da samo pozivom na članak 2. tog zakona utvrđuje postojanje sukoba interesa (neprimjereno ponašanje iz članka 2.) odnosno da pozivom na članak 5. Zakona utvrdi povredu načela djelovanja ili je dužno takvo utvrđenje povezati s konkretnom odredbom Zakona koja je određenim ponašanjem ili propustom dužnosnika povrijeđena;
ii. predstavlja li samo utvrđenje sukoba interesa iz članka 2. Zakona odnosno povrede načela djelovanja iz članka 5. Zakona ujedno i oblik sankcioniranja dužnosnika koji je tim zakonom dopušten;
iii. koja je pravna osnova za odluke Povjerenstva kojima su utvrđene povrede načela djelovanja iz članka 5. Zakona;
iv. u slučaju da utvrđenje povrede načela djelovanja predstavlja sankcioniranje dužnosnika, koja je pravna osnova za takvo sankcioniranje;
v. ima li Povjerenstvo ovlast izricanja sankcija dužnosnicima (kao u konkretnom slučaju zabrane sudjelovanja u procesima donošenja odluka vezanih uz arbitražne postupke), izvan onih propisanih člancima 42. - 45. Zakona.
Zaključno, Ustavni sud ocijenio je da se upravni sudovi na ta pitanja uopće nisu očitovali, iako je riječ o važnim pravnim pitanjima, već su formalistički i nekritički prihvatili teze i zaključke Povjerenstva bez preispitivanja kakvo nalaže Zakon o upravnim sporovima u sporu pune jurisdikcije.“1
Presuda Upravnog suda u Rijeci broj: UsI-565/2020-9 od 1. srpnja 2020.
Iako je najnovijom presudom riječki Upravni sud poništio odluku Povjerenstva zbog drugih razloga, a ne zbog nepostojanja ovlasti utvrđivanja povrede načela djelovanja dužnosnika, u njoj pronalazimo nekoliko ključnih obrazloženja zašto je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa ovlašteno utvrditi povredu načela pri obnašanju dužnosti.
„Sud, u prvom redu, naglašava da nije suglasan s dijelom tužiteljeve argumentacije koji tuženiku odriče ovlast utvrđivati povredu načela djelovanja iz članka 5. stavka 1. ZSSI-ja. U prilog takvoj argumentaciji ne ide ni odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-673/2018 od 2. srpnja 2019., na koju upire tužitelj. Tom odlukom Ustavni sud, naime, nije zauzeo načelna stajališta o ovome pitanju, već je u tom pogledu ukazao na ono što je ocijenio manjkavostima u obrazloženjima presuda donesenih u konkretnome upravnom sporu. Pridavanje sadržaju navedene ustavnosudske odluke obilježja koje ta odluka nema pokazatelj je njezine površne analize od strane tužitelja. Istodobno, u prilog postojanja spomenute ovlasti tuženika ide dosadašnja prevladavajuća upravnosudska praksa, koju dijeli i ovaj Sud, ne nalazeći valjane ustavnopravne ni upravnopravne razloga za preispitivanje takve prakse.
Ovaj Sud suglasan je s elaboracijom sadržanom u odgovoru tuženika na tužbu u prilog zaključku o postojanju navedene ovlasti tuženika, pozivom na tumačenje odredbe članka 30. stavka 1. ZSSI-ja, ostvarivanje preventivne svrhe toga Zakona, jasne obveze koje proizlaze iz članka 5. navedenog Zakona, i dr. Ova elaboracija tužitelju je poznata.
Pored toga, Sud je stajališta da načela sadržana u pojedinom propisu, naročito u propisima na području javnog prava, u pravilu imaju veći pravni učinak i doseg negoli im se nerijetko pridaje, pogrešno ih promatrajući na razini puke deklaracije ili normativnog uresa. Također, svrha ZSSI-ja (izražena u čl. 1. toga Zakona, u sve tri svoje prethodno spomenute komponente), dodatne obveze kojima su u demokratskoj pravnoj državi podvrgnuti adresati navedenog Zakona (politički dužnosnici), objektivna potreba mogućnosti utvrđivanja (ne)ispunjavanja tih obveza te s time povezani povoljni učinci na ostvarivanje svrhe Zakona, narav konkretne ovlasti koja – u biti – ne razumijeva sankcioniranje, kao i važnost koju tuženik u pogledu netom iznesenog u hrvatskim prilikama ima u konstrukciji demokratske pravne države, daju podlogu za interpretaciju ovlasti tuženika koja ne mora nužno ni isključivo proizlaziti iz izričitih zakonskih odredbi. Ovdje su primarno primjenjivi etički i upravnopravni, a ne kaznenopravni kriteriji (uključujući kažnjiva djela u širem smislu). Pritom je mogućnost da u ovoj vrsti stvari transparentno i pravno autoritativno budu utvrđene (deklarirane) povrede obvezujućih načela iz članka 5. ZSSI-ja na svrhovit i pravno dopušten način povezana s ostvarivanjem tih načela, uz dostupnost sudske kontrole zakonitosti odnosne odluke u upravnom sporu.
Uzgredno (ne kao ključan element odlučivanja Suda), nije izgledno, posebice u okolnostima nedovoljnog stupnja stabiliziranosti institucija demokratske pravne države u društvenom životu i manjkave ustavne lojalnosti dijela nositelja političkih dužnosti (adresata odredbi ZSSI-ja), da sudovi svoje ustavne zadaće mogu zbiljski ispuniti promjenom ustaljene interpretacije ZSSI-ja koja dovodi do snižavanja dosegnute razine ovlasti i autoriteta tuženika, bez vrlo ozbiljnih i pravno nedvojbenih utemeljenih razloga za to.“
GRECO podržao rad Povjerenstva
GRECO (Group of States against Corruption) je na 84. plenarnoj sjednici, održanoj 2. do 6. prosinca 2019. g. u Strasbourgu, usvojio Evaluacijsko izvješće za Republiku Hrvatsku u petom evaluacijskom krugu naziva „Sprječavanje korupcije i promicanje integriteta u izvršnoj vlasti (najviše izvršne dužnosti) i tijelima nadležnim za provedbu zakona“. U predmetnom Izvješću GRECO snažno podržava rad Povjerenstva za odlučivanje o sukobu kao tijela kojem je Zakonom o sprječavanju sukoba interesa dodijeljena središnja uloga u njegovoj provedbi.
GRECO je u svom izvješću naveo i kako je upoznat s odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske iz srpnja 2019. g. donesenom u predmetu Tomislava Karamarka, a kojom je navedeni predmet vraćen upravnom sudu radi daljnjeg tumačenja članka 2. koji Evaluacijski tim GRECO-a smatra ključnom odredbom ZSSI-ja i članka 5. Zakona kojim su propisana opća načela djelovanja u obavljanju javne dužnosti, postavljajući pitanje hoće li Povjerenstvo povredu navedenih odredbi Zakona morati povezati s nekom drugom, konkretnijom odredbom istog Zakona. Vezano za navedeno, Evaluacijski tim GRECO-a jasno je izrazio stajalište da je opći članak o sukobu interesa središnja značajka Zakona o sprječavanju sukoba interesa čiju je izvršivost potrebno osigurati. Evaluacijski tim je pritom konstatirao da Povjerenstvo trenutačno može utvrditi da je postojala povreda, ali ne može nametnuti sankciju.
U svom izvješću GRECO također uočava da izostanak suradnje s Povjerenstvom (npr. neustupanje traženih informacija) ne povlači adekvatne posljedice te se s tim u vezi u izvješću ističe važnost da svi dužnosnici (bez obzira na njihov položaj) u potpunosti surađuju s Povjerenstvom, tako da ono može propisno i učinkovito obavljati svoje dužnosti.2
Zaključak
Osim etičke ili političke, narav članka 5. ZSSI-ja ne razumijeva zakonsku sankciju. Evaluacijski tim GRECO-a je konstatirao da Povjerenstvo trenutačno može samo utvrditi da je postojala povreda, a što se mora ocjenjivati u svakom pojedinom slučaju. Za razliku od nekoliko novijih presuda, donesenih u javno eksponiranim predmetima (zbog imena i prezimena konkretnih dužnosnika), Upravni sud u Rijeci ostao je pri ranijoj prevladavajućoj upravnosudskoj praksi, stoga će sudsku praksu o ovom pitanju trebati definitivno uskladiti Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Lucija Prkačin, mag. iur.
_______________________________________
^ 1 v. više u članku dr. sc. Roberta Pečeka pod nazivom „Načelna stajališta Ustavnog suda o postupcima odlučivanja o sukobu interesa“
^ 2 Objavljeno Izvješće GRECO-a za Republiku Hrvatsku u petom evaluacijskom krugu - GRECO podržao rad Povjerenstva
