Između učinkovitosti i pravičnosti: Ograničenja prava na pristup sudu u svjetlu Zakona o zemljišnim knjigama

1. Okvir za raspravu

„Pravičnost” u smislu čl. 29. Ustava Republike Hrvatske¹ te čl. 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda² u osnovi ovisi od toga je li podnositeljima zahtjeva pruženo dovoljno mogućnosti da iznesu svoj predmet te da ospore dokaze koje smatraju lažnima, a ne zavisi od toga jesu li domaći sudovi donijeli ispravnu ili pogrešnu odluku (Karalevičius protiv Lithuania).³ U načelu je prihvatljivo da se ustanove procesna ograničenja i zahtjevi u unutarnjem pravu radi boljeg i učinkovitijeg obavljanja pravosudne djelatnosti. Međutim, ta ograničenja ne bi smjela izokrenuti samu bit prava na pristup sudu (Hadjianastassiou protiv Greece, st. 32-37).⁴

2. Načelna pravna stajališta o pravu na pristup sudu u judikaturi Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USRH)⁵

Pravo na pristup sudu najvažnije je jamstvo prava na pravično suđenje bez čijeg ostvarenja nema ostvarenja nijednog drugog jamstva pravičnog suđenja. Pravo na pristup sudu ne uključuje samo pravo pokrenuti postupak, nego i pravo na “rješavanje“ spora od strane suda.⁶ Pravo na pravično suđenje, zajamčeno čl. 29. st. 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti to je postupovno jamstvo koje zahtijeva da postupak državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje. Pravo svakoga na pristup sudu dio je temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje, a podrazumijeva pristupačnost postupka sa svim obilježjima sudskog oblika ispitivanja. I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu na pravično suđenje, ne bi mogla imati pravno značenje. Pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno. Ono može biti zakonom ograničeno (čl. 16. Ustava RH), primjerice zakonom određenim pretpostavkama koje moraju biti ispunjene za podnošenje tužbe ili rokovima za ulaganje pravnih lijekova. Različita ograničenja mogu svesti pravo na pristup sudu na razinu koja bi dovela do toga da je sama bit ostvarenja tog prava ugrožena. Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići.⁷

3. Postavljanje problema ili je li u predmetnom slučaju izokrenuta sama bit prava na pristup sudu

Zemljišnoknjižni sud postupa po pravilima Zakona o zemljišnim knjigama⁸ i pravilima izvanparničnog postupka,⁹ a podredno i parničnog postupka (čl. 99. ZZK-a). Sukladno navedenim odredbama, ZZK sadrži odredbe materijalnopravne prirode, ali i procesne odredbe. Zemljišnoknjižni postupak dijeli se na redovni postupak i na posebne postupke. Ipak, za sve postupke ZZK propisuje kako se prijedlog za upis podnosi elektronički, putem javnog bilježnika i odvjetnika, kao ovlaštenih korisnika informacijskog sustava sa sudom putem ZIS-a (čl. 105. st. 1. ZZK-a).¹⁰ Polazeći od načelnih stajališta USRH-a i Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), pri analizi je li predmetnom odredbom narušeno pravo na pravičan postupak mora se odgovoriti na određena pitanja.

3.1. Je li podnošenje prijedloga isključivo preko odvjetnika ili javnog bilježnika utemeljeno na zakonu?

Navedenom se sintagmom, utemeljeno na zakonu, među ostalim, podrazumijeva i kvaliteta norme koja mora biti u skladu s vladavinom prava, što znači da korišteni pojmovi moraju biti precizni, njihovo tumačenje i primjena od strane domaćih sudova ne smije biti očigledno nerazumna, a time i nepredvidljiva. ESLJP smatra da se norma ne može smatrati „zakonom” ukoliko nije formulirana dovoljno precizno da građanima omogući da reguliraju svoje ponašanje te da građani, ukoliko je potrebno uz odgovarajući savjet, moraju moći predvidjeti, u mjeri u kojoj je to razumno u danim okolnostima, posljedice koje određena radnja može za sobom povući.¹¹ U predmetnoj normi se 2019. postavilo pitanje odnosno pojavila se dvojba je li riječ o punomoćnicima, sukladno općim propisima¹² ili o nekoj drugoj vrsti punomoćnika. U tom smislu i USRH, govoreći o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava,¹³ naznačuje kako „....zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva (pogotovo sucima - dodali autori), tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati.“¹⁴ Prvotni stav judikature je bio da podnošenje prijedloga elektroničkim putem od strane javnog bilježnika ne predstavlja zastupanje stranke, već samo podnošenje prijedloga. To znači da se javni bilježnik ne treba upuštati u urednost prijedloga i sadržaj isprava i provjeravati ispunjavaju li one pretpostavke za upis. Uporište za ovo stajalište je bilo u Zakonu o javnom bilježništvu, čl. 4.¹⁵ To je nadalje pojašnjeno u Noveli Zakona o zemljišnim knjigama 2022. (NN br. 128/22.) kada je konstatirano kako javni bilježnik odnosno odvjetnik putem kojeg je podnesen prijedlog nije punomoćnik stranke, osim ako ne ispunjava uvjete za punomoćnika sukladno posebnim propisima. U zadnjoj Noveli iz 2024. to se opet izmijenilo, pa se precizirala odredba o obvezatnosti podnošenja prijedloga za upis i podnesaka od strane javnog bilježnika, prema kojoj javni bilježnik na zahtjev stranke mora podnijeti elektroničkim putem nadležnom zemljišnoknjižnom odjelu sve podneske, neovisno radi li se o prijedlogu za upis, prigovoru, žalbi, dopuni prijedloga ili nekom drugom podnesku. Dakle, javni bilježnik putem kojeg stranka podnosi prijedlog za upis ili podnesak ne može odbiti podnošenje prijedloga za upis podneska, osim ako isprava koja je temelj za upis ima očite nedostatke koji dovode u sumnju vjerodostojnost isprave (čl. 9. ZIDZZK/24). Odvjetnici mogu podnijeti prijedloge, a da nisu punomoćnici stranaka kada taj prijedlog nisu sastavljali, ali ga mogu podnijeti i kao punomoćnici stranke. Za spomenuti je kako u Pravilniku nema odredbe da je ovlašteni korisnik, dakle javni bilježnik ili odvjetnik, dužan provjeravati relevantne činjenice i pozivati stranke da se dopuni prijedlog ispravama koje nedostaju.

3.2. Je li činjenicom da se prijedlog podnosi isključivo preko odvjetnika ili javnog bilježnika postignut legitimni cilj

Čl. 6. Konvencije ne navodi definiciju „legitimnog cilja”, no sudska praksa ESLJP-a nudi primjere legitimnih ciljeva. Analiza judikature ukazuje kako ispitivanje legitimnosti cilja propisane zakonske mjere obuhvaća ispitivanje svrha radi ostvarenja kojih je bilo potrebno tu mjeru propisati, osobito ako ona predstavlja miješanje države u već priznata prava, te što se time željelo postići. Razmatrajući razloge koje je imao zakonodavac kod donošenja predmetne norme, krenuli smo od Prijedloga Zakona o zemljišnim knjigama od 16. svibnja 2019. (P. Z. br. 603) koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru,¹⁶ konkretno od obrazloženja čl. 105. „Ovom odredbom uređuju se načini podnošenja prijedloga za upis u zemljišnu knjigu kao i mogućnost da ministar nadležan za poslove pravosuđa propiše obrasce na kojima se podnose prijedlozi. Također, propisuje se da javni bilježnici, odvjetnici i nadležno državno odvjetništvo, kao ovlašteni korisnici informacijskog sustava u primjeni u poslovanju suda, prijedloge podnose elektroničkim putem na način propisan podzakonskim aktom. Javnim bilježnicima propisuje se obveza da prilikom ovjere potpisa, sastavljanja isprava ili solemnizacije stranku upoznaju s mogućnošću podnošenja prijedloga te da uz suglasnost stranke isti dostavljaju zemljišnoknjižnom sudu.“ Ipak, tu nije ništa konkretno navedeno što bi opravdalo navedeno uređenje, već je samo parafraziran članak. U okviru nenormativnog dijela, za ispitivanje legitimnosti ciljeva redovito služi dio u kojem je sadržana "Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći". Tu se samo navodi da „se postepeno dovodi do potpunog elektroničkog postupanja u zemljišnim knjigama odnosno do elektroničkog spisa“. Nije navedeno, primjerice, možda stajalište, a koje dio stručne javnosti zastupa, da se stranke, propisivanjem da se prijedlog podnosi isključivo preko odvjetnika ili javnog bilježnika, ne ograničavaju u zaštiti svojih prava, već se zahtjevom za stručnim zastupanjem, zbog složenosti postupka, važnosti spora i učinkovitosti sudovanja, štite prava stranaka za čiju zaštitu je neophodno stručno pravno znanje i iskustvo, čime se omogućava da se o pravima i obvezama stranaka odluči djelotvorno i u razumnom roku. Također, nije navedeno, primjerice, što se zastupa u nekim stručnim krugovima, da je cilj predmetnog rješenja da se osigura dignitet postupka i samog suda, pravična, zakonita i učinkovita zaštita prava stranaka, kao i ekonomičnost samog postupka. Dakle, nije navedeno zašto se odustalo od ideje postulacijske sposobnosti i voljnog zastupanja stranaka u parnici te zašto nije zadržan princip neobaveznog dvojnog zastupanja stranke u postupku i priznanja postulacijske sposobnosti parnično sposobnim strankama. Ovo je posebno bitno jer se u predmetnom slučaju ne radi o tzv. složenim postupcima, kao primjerice, kada se podnosi revizija Vrhovnom sudu gdje je u Noveli Zakona o parničnom postupku 2019. stavljeno obrazloženje od strane zakonodavca. Naime, obzirom na ozbiljnost i kompleksnost revizije kao izvanrednog pravnog lijeka, ZPP-om je određeno da stranka reviziju može podnijeti isključivo preko opunomoćenika koji je odvjetnik ili osobe koja ima položen pravosudni ispit. Navedeno je opravdao i USRH, vodeći se i pravnim stajalištem ESLJP, napominjući kako je za podnošenje revizije potreban veći stupanj stručnosti i kompetencije nego li što je to slučaj kod redovnih pravnih lijekova. Razlog „za“ je osiguranje veće djelotvornosti i efikasnosti kod pristupa najvišoj sudskoj instanci u državi za jedinstvenim zadatkom osiguranja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.¹⁷ Štoviše, da se ne radi o složenim predmetima vidi se i iz čl. 13. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći¹⁸ gdje vidimo kako zemljišnoknjižni postupci nisu svrstani u red tzv. „složenijih postupaka“. Zaključno, pitanje je postoji li tzv. „legitimnost cilja“ u situacijama kada se prijedlog podnosi isključivo preko odvjetnika ili javnog bilježnika? Ne utvrdi li postojanje legitimnog cilja, judikatura ukazuje kako ESLJP i USRH prekidaju daljnje ispitivanje i odmah utvrđuje nesuglasnost razmatrane zakonske mjere s Ustavom. Metodološki, radi utvrđenja je li cilj predložene ili već poduzete mjere legitiman, kao što je uobičajeno u doktrinarnim analizama, služili smo se raspoloživim činjenicama, dostupnom dokumentacijom i mjerodavnim aktima, a predmetna norma sagledana je u svjetlu životnih okolnosti, unutar realnog konteksta, uvijek se vodeći temeljnim načelima ustavnog poretka i argumentima zdravog razuma. No čak i ako krenemo od teze da postoji legitimnost cilja, to po sebi ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, već je na zakonodavcu da postigne pravednu ravnotežu i razuman odnos razmjernosti između vrste ili opsega poduzetih zakonodavnih mjera i ciljeva koji se s time žele postići u javnom interesu. Odnos razmjernosti može postojati samo u slučaju kada poduzete mjere nisu restriktivnije no što je nužno da bi se osigurala realizacija legitimnog cilja (koji je po mišljenju autora dvojben).¹⁹ 

3.3. Je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju kojem se teži?

Razmjernost je ključno načelo u sudskoj praksi ESLJP-a. Iziskuje postizanje pravedne ravnoteže između legitimnih ciljeva države i mjera koje država primjenjuje da bi postigla te ciljeve. Razmjernost također iziskuje pravednu ravnotežu pojedinačnih prava i javnog interesa. Što je ometanje pojedinog prava značajnije, to iziskuje snažnija opravdanja. Stoga je pitanje – jesu li bi predmetne zakonske odredbe nerazmjerno restriktivne za stranke koje iniciraju zemljišnoknjižne postupke. Drugim riječima, je li zakonodavac postigao pravednu ravnotežu i razuman odnos razmjernosti na način da poduzete mjere nisu restriktivnije no što je nužno da bi se osigurala realizacija legitimnog cilja.²⁰ Kako bi opravdali tezu da su predmetne odredbe nerazmjerno restriktivne i opterećujuće za stranke ocijenit ćemo je li postupak, razmatran kao jedinstvena cjelina, bio vođen na način koji strankama osigurava pravično suđenje. Pa tako, podnošenje prijedloga od strane odvjetnika ili javnog bilježnika, dakle osoba kojima je pružanje pravne pomoći profesija, a ne nekog drugog, po prirodi stvari, predstavlja financijski teret za stranku, a državu stavlja u aktivnu ulogu da osigura pristupačan pravni postupak za utvrđivanje prava i obveza koja su regulirana propisima. Kod odgovora na pitanje je li država osigurala učinkovito pravo na pristup sudu, treba imati na umu ustavno i konvencijsko pravo na besplatnu pravnu pomoć kao posebni vid pravne pomoći, a koja prema čl. 6. Konvencije podrazumijeva konkretne obveze države u pogledu osiguravanja uvjeta za uživanje i zaštitu ovog prava. Trenutno čl. 13. ZBPP-a ne dozvoljava besplatnu sekundarnu pravnu pomoć u zemljišnoknjižnim predmetima jer zakonodavac smatra da se ne radi o tzv. složenim predmetima. Dakle, nemogućnost ostvarenja prava na besplatnu sekundarnu pravnu pomoć dovelo je u pitanje pravo na pristup sudu za širok krug ugroženih osoba, budući da država nije zakonom osigurala sekundarnu pravnu pomoć i odredila situacije u kojima mora uslijediti sekundarna pravna pomoć u zemljišnoknjižnim predmetima kad je riječ o siromašnim strankama, kad je riječ o osobama s invaliditetom, kada je riječ o starijim i neobrazovanim osobama, čime ove osobe mogu ostati bez stvarne zaštite svojih imovinskih i drugih prava, budući da mogu biti uskraćene za sastavljanje, podnošenje pismena i uzimanje učešća u postupku pred sudom, naročito jer im nije priznato pravo na besplatno zastupanje. Imajući u vidu navedeno, možemo postaviti pitanje i je li predmetno zakonsko rješenje nerazmjerno jer predstavlja oblik posredne diskriminacije građana po osnovu imovnog stanja. Naime, odredba čl. 173. ZPP-a u suštini znači da svako tko ne ispunjava ZBPP-om propisane uvjete da mu se prizna pravo na besplatnu pravnu pomoć, a koji su bitno vezani i za njegovu tešku materijalnu situaciju u kojoj se nalazi, ako realno nema sredstava da podmiri troškove odvjetnika ili javnog bilježnika, prinuđen je da isključivo sam zastupa svoje interese pred sudom, a to po trenutnom rješenju ne može. Ovome treba dodati i situaciju da se u nekim posebnim zemljišnoknjižnim postupcima, primjerice, pojedinačnim ispravnim postupcima (PIP), dostava vrši putem e-oglasne ploče. Iako se čl. 6. st. 1. Konvencije ne može tumačiti na način da daje pravo na ostvarivanje određenog načina dostavljanja sudskih dokumenata kao što je dostava preporučenom i/ili osobnom dostavom, u interesu djelovanja pravosudnog sustava, ESLJP je stajališta kako stranka treba biti obaviještena o sudskom ročištu na takav način da ne samo da sazna datum, vrijeme i mjesto ročišta, već i da ima dovoljno vremena za pripremu svojih argumenata i prisustvovanje sudskom ročištu.²¹ Kako je rok od 30 dana, računajući od dana objave oglasa na e-Oglasnoj ploči, za podnošenje prigovora na rješenje o otvaranju PIP-a prekluzivnog karaktera (protekom ovog roka stranka gubi mogućnost da realizira neko svoje pravo), još je teže postići ravnotežu između legitimnog interesa države da se konkretan postupak okonča brzo, efikasno i kvalitetno, s jedne strane, te prava osobe da uvijek bude u tijeku sa razvojem postupka u kojem je stranka, s druge strane. Dakle, normiranjem da se pismena u postupku objavljuju na e-oglasnoj ploči (čl. 211. st. 3. ZZK-a), odnosno da se stranci ne vrši osobno dostavljanje akta kojim se odlučuje o njenom pravu, obvezi ili na zakonom zasnovanom interesu, zbog čega objektivno nije u mogućnosti se upozna sa sadržajem akta, čime se dovodi u pitanje ostvarivanje prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava, kao i na pravni lijek, što je zajamčeno odredbama čl. 29. st. 1. Ustava i čl. 6. st. 1. Konvencije. Naime, takva stranka mogla bi biti u potpunosti onemogućena u ostvarenju tog prava, koje za nju postaje iluzorno i neostvarivo.

4. Umjesto zaključka

Možemo slobodno konstatirati kako zemljišnoknjižni postupak ima par vječitih neuralgičnih točaka. Pored onih koji su dogmatske prirode i koje je teško precizno urediti zakonom, vječito pitanje je i uređenje ekonomičnosti zemljišnoknjižnih postupaka. Uvažavajući činjenicu kako ESLJP i USRH²² priznaje državama „široko polje procjene“ na koji način će određeno pitanje urediti, imajući u vidu činjenicu da nacionalne vlasti najbolje poznaju svoju državu kao i ostale okolnosti od značaja za donošenje konkretnog zakona, i da samim tim najbolje mogu procijeniti koje zakonsko rešenje je najadekvatnije, tu je paralelno i velika odgovornost države za izbor najadekvatnijeg zakonskog rješenja. USRH i ESLJP pravo na pristup sudu vezuje za niže sudske instance, te je usvojeno stajalište da se pristup najvišoj sudskoj instanci može ograničiti na različite načine, ali se i tada, kao što je već naglašeno, vodi računa o odnosu ograničenja s njegovom svrhom i o tomu postoji li način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava, te je li ono neophodno u opsegu potrebnom da se svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava.

Summa summarum, mišljenja smo kako predmetne odredbe ne uspostavljaju pravičnu ravnotežu između interesa tijela vlasti za ažurnim postupkom (javnim interesom) i stranaka²³ o kojima je riječ, naročito ne na način da im pruža jasnu, stvarnu i učinkovitu mogućnost da pristupe sudu, predstavljajući stoga nerazmjerno uplitanje u pravo na pristup sudu. Prihvaćamo općepoznatu činjenicu da su razmjeri neuređenog stanja u zemljišnim knjigama u Republici Hrvatskoj značajni te da je s time povezan iznimno velik broj predmeta koji su podneseni nadležnim tijelima. U povodu tih zahtjeva vodi se i vodit će se iznimno velik broj postupaka. No ovdje egzistira činjenica objektivne nemogućnosti pristupa sudu što znači da je de lege lata oblik iniciranja postupka i sudjelovanja u postupku, po mišljenju autora, ispod ustavnopravne prihvatljivosti, jer na uravnotežen način ne uvažava i javni interes za realizacijom ciljeva zemljišnoknjižnih postupaka (koji nisu u prijedlogu Zakona objašnjeni, dakle samo ih autor presumira) i potrebe za zaštitom pojedinačnih postupovnih prava. Dakle, ne postoji, niti po predlagatelju Zakona, potreba za postojećim modelom iniciranja postupaka koji bi bio opravdan objektivnom nužnošću, a ograničavanje postupovnih prava stranaka treba pritom promatrati i u svjetlu okolnosti da postupak utječe na pitanja vlasništva nekretnina, dakle instituta koji je Ustav RH u čl. 3. proklamirao kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske kroz sintagmu „nepovredivost vlasništva.²⁴ Također, mišljenja smo da je predmetni model neodrživ, jer unosi pravnu nesigurnost i nepovjerenje u pravni promet, što je suprotno i načelu vladavine prava, kao jednoj od najviših vrednota ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske.

izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

Martina Tičić, mag. iur., Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet