„Kako prvostupanjski upravni sud može donijeti presudu koja nije u suglasju s načelnim pravnim shvaćanjem zauzetim na sjednici odjela drugostupanjskog suda“, povremeno je pitanje ponekih javnopravnih tijela (tuženikâ u upravnim sporovima) s kojim se suočavaju upravni sudovi. Vjerojatno takvih „čuđenja“ ima i u drugih granama sudstva, u što autor nema neposredan uvid. Ovo razmatranje odnosi se na vezanost načelnim stajalištima viših sudova, a ne na vezanost uputama višeg suda u konkretnom predmetu kod vraćanja predmeta nižem sudu. Izlaganje je ograničeno isključivo na (ne)vezanost prvostupanjskih sudova.
Uvodno i pojednostavljeno, pitanje vezanosti načelnim stajalištima viših sudova i ujednačavanja sudske prakse regulirano je na sljedeći način:
- prvostupanjska praksa po prirodi stvari djelomice je neujednačena, kako horizontalno (između sudova iste vrste i stupnja), tako i u odnosu na praksu viših sudova;
- ujednačavanje sudske prakse prije svega je uloga drugostupanjskih sudova, radi ostvarivanja koje funkcije su u odnosu na taj stupanj sudovanja propisani i instrumenti navedeni u nastavku teksta;
- Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, ima ulogu osiguranja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni (članak 119. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske), najčešće putem odlučivanja o izvanrednim pravnim lijekovima;
- neopravdano odstupanje suda od ustaljene sudske prakse ponekad čini razlog za usvajanje ustavne tužbe podnesene Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Odstupanje prvostupanjskog suda od načelnog stajališta višeg suda može, dakle, biti osnova za osporavanje prvostupanjske presude u žalbenom postupku, ali ne postoji obveza prvostupanjskih sudaca da sude sukladno stajalištu višeg suda. Prvostupanjski suci se pri otklonu od načelnih stajališta viših sudova izlažu riziku ukidanja (u upravnom sporu: poništenja) odluke koju su donijeli, kao i nepovoljnijoj ocjeni prema kriteriju kvalitete rada (članak 9. Metodologije izrade ocjene sudaca), ali ne smiju biti izloženi dodatnim pritiscima da svoje odlučivanje usklade sa stajalištima viših sudova.
U praksi, takva neusklađenost nije česta. Prvostupanjski sudovi uglavnom prihvaćaju navedena stajališta slijedom autoriteta njihove uvjerljivosti i/ili donositelja, ponekad vjerojatno i vodeći računa da se kvaliteta njihova rada kvantitativno vrednuje prema postotku ukinutih odluka od strane višeg suda.
Ipak, imajući na umu uvodno parafrazirani komentar s kojim se katkad suočavaju prvostupanjski upravni sudovi, radi utvrđivanja gradiva, valja podsjetiti na sljedeće.
Normativni okvir
Prema članku 40. stavak 2. Zakona o sudovima, pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske i sjednici odjela županijskog suda obvezno je za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda.
Obvezatnost spomenutih pravnih shvaćanja proteže se, dakle, samo na drugostupanjska vijeća odnosno suce odjela viših sudova, odnosno viših sudova kao cjeline, a ne i na:
- prvostupanjska vijeća ili suce navedenih sudova, niti na
- prvostupanjske sudove.
Nadalje, u pogledu ustavne odredbe o samostalnosti i neovisnosti sudaca, što čini njihovo pravo i dužnost (članak 118. stavak 2., vezano uz članak 121. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske), te u kontekstu primjene povijesne i sustavne tehnike pravne interpretacije članka 40. stavak 2. Zakona o sudovima, dodatno napominjemo i da važeći Zakon o sudovima više ne sadržava odredbu analognu normi članka 35. stavak 2. prijašnjeg Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 34/10, 116/10, 27/11, 57/11, 130/11 i 28/13), kojom je bila propisana mogućnost zastajanja sa slanjem prijepisa drugostupanjske odluke nesukladne prihvaćenome pravnom shvaćanju.
Takva odredba izostavljena je iz teksta važećeg Zakona o sudovima amandmanom predlagatelja Zakona (Vlade Republike Hrvatske) od 21. veljače 2013., u obrazloženju kojeg je zaključno navedeno, među inim, sljedeće: „(…) a koja je odredba (…) prema mišljenju stručnjaka Europske komisije dvojbena sa stajališta ustavno zajamčenih prava i dužnosti sudaca na potpunu neovisnost u donošenju odluka. S obzirom na preporuku stručnjaka Europske komisije da navedenu odredbu treba izostaviti iz Konačnog prijedloga zakona jer se njome ugrožava načelo neovisnosti sudaca u donošenju odluka, predlaže se amandman (…)“.
U slučaju ove „europske intervencije“ samostalnost i neovisnost sudstva očito je „nadjačala“ pravnu sigurnost (kao element vladavine prava) kojoj se željelo doprinijeti ovim dodatnim neizravnim oblikom kolegijalnog utjecaja na odlučivanje sudaca na višim sudovima.
Podsjećamo, pritom, da takav instrument nije bio, niti je propisan u odnosu na odlučivanje prvostupanjskih sudova.
Dodajmo da je u nacrtu izmjena i dopuna Zakona o sudovima, koji je nedavno dostavljen na mišljenje sudovima, predložena dopuna odredbe članka 27. stavak 3. Zakona o sudovima, koja bi, nakon dopune, u cjelini glasila: „Vrhovni sud Republike Hrvatske će radi razmatranja spornih pravnih pitanja koja se odnose na drugostupanjsko sudovanje, u svrhu ujednačavanja sudske prakse, svakih šest mjeseci, a po potrebi i češće, organizirati zajednički sastanak s predsjednicima sudskih odjela svih županijskih sudova. Zaključci i stajališta sa zajedničkih sastanaka će se donijeti većinom glasova predsjednika sudskih odjela svih županijskih sudova te će isti zaključci i stajališta predstavljati zajednički stav svih županijskih sudova o spornom pravnom pitanju te će isto biti objavljeno na mrežnoj stranici Vrhovnog suda Republike Hrvatske“.
Ni ovaj predloženi instrument ujednačavanja sudske prakse, međutim, ne vezuje prvostupanjske sudove (ovdje: općinske sudove), predviđen je – logično – samo za drugostupanjske sudove. Pravno uporište za apsolutnu vezanost prvostupanjskih sudova ne mogu činiti niti odredbe o razmatranju pitanja od zajedničkog interesa za sudove nižeg stupnja na sjednicama sudskih odjela drugostupanjskih sudova (članak 38. stavak 2. Zakona o sudovima), odnosno o razmatranju pitanja od općeg značenja za rad nižih sudova na zajedničkim sastancima sudaca višeg suda sa sucima nižih sudova (članak 9. stavak 2. Sudskog poslovnika).
Dodatni razlozi protiv apsolutnoga vertikalnog ujednačavanja sudske prakse
Pored nepostojanja pravnog uporišta za tezu o vezanosti prvostupanjskih sudova načelnim stajalištima viših sudova, još barem dva razloga govore u prilog tome da takvo vezivanje ne može ni imati racionalno uporište.
Prvo, jedna od uloga prvostupanjskih sudova je i da budu među inicijatorima preispitivanja ranije zauzetih pravnih shvaćanja. Bez poticaja „odozdo“ preispitivanje mnogih načelnih stajališta – na koje je u svjetlu novih okolnosti ili interpretativnih argumenata opravdano ponovno obratiti pozornost - teže i sporije dolazi na dnevni red, a inzistiranje na „vertikalnoj disciplini“ nepotrebno i kontraproduktivno „guši“ ovaj kanal komunikacije među sudovima.
Drugo, odluke prvostupanjskih sudova podliježu preispitivanju od strane viših sudova, pa otklon prvostupanjskih sudova od stajališta viših sudova ne mora imati nepovoljne posljedice po stranke u sudskim sporovima. Protiv dijela upravnosudskih presuda žalba nije dopuštena (članak 66.a stavak 1. Zakona o upravnim sporovima), ali samo kod prvog vraćanja predmeta javnopravnom tijelu na ponovni postupak.
Zaključno
Ujednačavanje sudske prakse hvalevrijedna je intencija, ali treba biti svjestan ograničenog dosega propisanih instrumenata ujednačavanja, te potrebe ravnoteže s ustavnim pravom i dužnošću neovisnosti i samostalnosti sudova (sudaca). Ne treba zaboraviti ni ulogu koju pri ujednačavanju pravne prakse imaju najviša javnopravna tijela u upravnom postupku (i ovdje postoje resori u kojima je praksa poprilično neujednačena), kao i (ne)kvaliteta sastavljanja propisa koje primjenjuju sudovi i uprava.
Međutim, ni jedan od propisanih instrumenata ujednačavanja sudske prakse ne obvezuje prvostupanjske sudove na odlučivanje koje bi bilo apsolutno usklađeno s načelnim stajalištima viših sudova, niti za takvu tvrdnju postoji racionalna potreba.
Vratimo li se komentaru s početka teksta, možemo se samo nadati da je nastao kao posljedica nedovoljnog poznavanja regulacije sudbene vlasti, i/ili hijerarhijskog mentaliteta svojstvenog upravnom djelovanju, ali neprimjenjivog u sudstvu.
dr. sc. Alen Rajko