Odlukom Povjerenstva od 15. lipnja 2016. utvrđeno je da je podnositelj u svojstvu državnog dužnosnika:
1) bio u sukobu interesa (opisanom u izreci) u smislu članka 2. stavka 2. alineje 3. Zakona o sprječavanju sukoba interesa ("Narodne novine" broj 26/11., 12/12., 126/12., 48/13. i 57/15.; u daljnjem tekstu: ZoSSI);
2) bio u situaciji mogućeg sukoba interesa (opisanog u izreci) u smislu članka 2. stavka 2. alineje 3. ZoSSI-ja, zbog čega ne može sudjelovati u procesima donošenja odluka vezanih uz arbitražne postupke koji se vode između Republike Hrvatske i MOL-a i uz trgovačko društvo INA - INDUSTRIJA NAFTE d.d. (u daljnjem tekstu: INA);
3) povrijedio načela djelovanja iz članka 5. stavaka 1. i 4. ZoSSI-ja.1
U toj odluci zauzeta su načelna stajališta za primjenu ZoSSI-ja, što ćemo posebno istaknuti u ovom prikazu.
Načelna stajališta Ustavnog suda
U svojoj ocjeni Ustavni sud je pošao od načelnih stajališta o ZoSSI-ju iz odluke broj: U-I-2414/2011 od 7. studenoga 2012. te utvrdio da je Povjerenstvo stalno, neovisno i samostalno državno tijelo koje obavlja poslove iz svog djelokruga određenog ZoSSI-jem (članak 28. stavak 2. ZoSSI-ja). Ustavni sud je utvrdio da su ovlasti Povjerenstva utvrđene ZoSSI-jem te ih ono nije ovlašteno širiti.
Sukob interesa nije korupcija niti je sprječavanje odnosno rješavanje već nastalog sukoba interesa područje koje na bilo koji način pripada kaznenom pravu ili nezakonitom postupanju općenito. Takva pravna narav sukoba interesa, međutim, ne znači i to da se u uređenom demokratskom društvu netrebaju stvoriti pravni mehanizmi koji će opisane životne situacije djelotvorno sprječavati ili ih, u slučaju njihova nastanka, odmah djelotvorno rješavati
Načela djelovanja dužnosnika iz članka 5. ZoSSI-ja mogu biti osnova za utvrđivanje nastanka sukoba interesa ili potencijalnog sukoba interesa iz članka 2. ZoSSI-ja. Ustavni sud je napomenuo da se članci 2. i 5. ZoSSI-ja nalaze u glavi I. Opće odredbe, odnosno načela djelovanja. To su norme koje izražavaju temeljne vrijednosti i služe za tumačenje konkretnih normi ZoSSI-ja te predstavljaju opću deklaraciju o načelima djelovanja dužnosnika i o pravima građana da budu upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba. Ta su načela pravni i moralni standardi koji pomažu u zauzimanju stajališta i donošenju odluke o tome predstavlja li određeno djelovanje ili propust dužnosnika povredu odredaba ZoSSI-ja. Dakle, pomažu pri procjenjivanju ispravnosti postupanja dužnosnika.
Dužnosnici su radi izbjegavanja sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti dužni postupati u skladu s načelima iz članka 5. i ostalim odredbama ZoSSI-ja koje određuju djelovanje dužnosnika.
Glavom V. ZoSSI-ja (članci 42. - 45.) propisane su sankcije koje Povjerenstvo može izreći dužnosnicima kada utvrdi povrede odredaba ZoSSi-ja (članak 30. stavak 1. ZoSSI-ja). Stavkom 4. članka 42. ZoSSI-ja propisano je također da Povjerenstvo može tijekom postupka, ovisno o naravi povrede koju utvrdi, naložiti dužnosniku otklanjanje uzroka postojanja sukoba interesa u određenom roku.
Zaključno, Ustavni sud je istaknuo da se ovom odlukom ne dovode u pitanje ovlasti Povjerenstva da odlučuje o sukobu interesa, povredi načela djelovanja dužnosnika, kao i o kršenju ostalih odredaba ZoSSI-ja.
Povreda ustavnih prava u konkretnom slučaju
Polazeći od prigovora podnositelja, Ustavni sud je za ocjenu osnovanosti navoda podnositelja utvrdio mjerodavnim članak 29. stavak 1. u vezi s člankom 19. stavkom 1. Ustava. U odluci broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. Ustavni sud je naglasio da postupovna ustavna jamstva, a posebice članak 29. Ustava, održavaju specifičnost odgovornosti sudova, kao nezavisne grane državne vlasti, prema građanima u demokratski ustrojenom političko-pravnom sustavu.
Zadaća Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku bila je ocijeniti jesu li upravni sudovi (Upravni sud u Zagrebu i Visoki upravni sud) odgovorili na pitanja koja je podnositelj iznosio kako u svojoj tužbi Upravnom sudu u Zagrebu tako i u žalbi Visokom upravnom sudu, a koja otvaraju nekoliko značajnih pravnih dilema koje se odnose na učinkovitu i djelotvornu primjenu ZoSSI-ja te na ulogu i ovlasti Povjerenstva. Po ocjeni Ustavnog suda na ta su pitanja odgovor prvenstveno pozvani dati upravo upravni sudovi u izvršavanju nezavisnog sudskog nadzora nad radom i odlukama upravnih tijela odnosno tijela s javnim ovlastima.
Tako je, između ostalog, podnositelj pred upravnim sudovima iznosio pravnu tvrdnju da utvrđenje sukoba interesa, uključujući i utvrđenje mogućeg utjecaja na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti (članak 2. stavak 2. alineja 3. ZoSSI-ja), kada se takvo utvrđenje zasniva na pukom prijateljskom odnosu dužnosnika i neke osobe, a za postojanje kojeg nisu utvrđeni objektivni razlozi (konkretan ekonomski ili drugi interes sličnog oportunog karaktera prikladnog pogodovanju osobnom probitku dužnosnika ili probitku osobe koja je s njim povezana), predstavlja nedopušteno miješanje u osobna prava.
Polazeći od uloge i ograničenja koja Ustavni sud primjenjuje kada ispituje je li osporenim odlukama redovnih sudova došlo do povrede prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. Ustava, Ustavni sud nije ulazio u ispravnost činjenica utvrđenih u obrazloženjima osporenih presuda upravnih sudova. Međutim, ne ulazeći u supstancijalnu ocjenu navedenog zaključka, Ustavni sud je utvrdio da takvim postupanjem upravni sudovi nisu odgovorili na izričite tvrdnje podnositelja da do sukoba interesa nije moglo doći jer je sporne poslovne odnose s konkretnom povezanom osobom uredio sukladno zahtjevima ZoSSI-ja odnosno da su poslovni odnosi raskinuti prije njegova stupanja na dužnost. U svjetlu navedenog podnositelj je već u tužbi podnesenoj Upravnom sudu u Zagrebu tražio da taj sud utvrđenja Povjerenstva o postojanju sukoba interesa preispita s aspekta njegove tvrdnje da između Josipa Petrovića i njega nije postojao izravan profesionalni odnos u kojem je podnositelj neposredno pogodovao drugom sudioniku odnosa (Josipu Petroviću), kako je to utvrđeno u prethodnoj praksi upravnih sudova. Drugim riječima, isticao je da utvrđenje postojanja sukoba interesa, kako su to utvrdili upravni sudovi (odnosno kako su to u konkretnom slučaju preuzeli od Povjerenstva), nije u skladu s ranijom praksom upravnih sudova.
Upravni su sudovi, stoga, propustili odgovoriti na pravno pitanje od značaja za učinkovitost primjene ZoSSI-ja, to jest je li postojanje sukoba interesa moguće utvrditi već na temelju prijateljskih odnosa dužnosnika i povezane osobe ili je neophodno utvrditi (i u kojoj mjeri) konkretan ekonomski interes koji te osobe povezuje. Posljedično, upravni sudovi nisu odgovorili na podnositeljevu tvrdnju da utvrđenje sukoba interesa bez podloge u aktivnim ekonomskim odnosima između njega i povezane osobe predstavlja povredu njegovih osobnih odnosa zaštićenih temeljnim ljudskim pravima, pa čak i slobodu političkog djelovanja.
Ustavni sud je također ukazao na to da je podnositelj u tijeku postupka pred upravnim sudovima štitio svoje interese stajalištem da iznošenje stava ili mišljenja o povlačenju Republike Hrvatske iz konkretnog arbitražnog postupka u okviru tijela kao što je Vijeće za suradnju političkih stranaka koje čini vladajuću koaliciju ne može predstavljati sukob interesa jer to tijelo nema formalne ovlasti za donošenje odluka izvršne vlasti. Drugim riječima, podnositelj tvrdi da sudjelovanje u (javnoj) raspravi koja se vodi u političkom tijelu koje nema ovlast donošenja obvezujućih odluka ne ulazi u doseg zakonskog pojma "obnašanja javne dužnosti" iz članaka 1., 2. i 5. ZoSSI-ja.
Time se pred upravnim sudovima otvorilo važno pravno pitanje granica slobode korištenja političkog utjecaja u obnašanju javne dužnosti, na koje oni, međutim, nisu odgovorili. Po ocjeni Ustavnog suda, utvrđenje sudova (odnosno preuzimanje stajališta Povjerenstva) da podnositelj "nije niti nakon izravnog upita novinara o svjedočenju Josipa Petrovića u jednom od arbitražnih postupaka iznio sve okolnosti koje ga povezuju s tom osobom", što je prema ocjeni sudova bilo potrebno da bi "očuvao povjerenje građana da na donošenje odluka neće utjecati privatni interesi koji su u suprotnosti s javnim", nije izravan i jasan odgovor na pravno pitanje - je li dužnosnik obvezan učiniti svoje privatne odnose s povezanom osobom (i u kojoj mjeri) dostupnim javnosti kada formalno ne sudjeluje u postupku donošenja pravno obvezujućih odluka, iako je u prilici politički utjecati na sudionike takvih postupaka.
Nadalje, podnositelj je u tijeku upravnog spora naveo niz pravnih argumenata koji se odnose na tumačenje i primjenu, odnosno na ovlast Povjerenstva da utvrđuje povredu i/ili izriče sankcije na temelju članka 2. ZoSSI-ja i članka 5. ZoSSI-ja. To su sljedeći prigovori:
i. je li ZoSSI-jem Povjerenstvu dana ovlast da samo pozivom na članak 2. tog zakona utvrđuje postojanje sukoba interesa (neprimjereno ponašanje iz članka 2. tog zakona) odnosno da pozivom na članak 5. ZoSSI-ja utvrdi povredu načela djelovanja ili je dužno takvo utvrđenje povezati s konkretnom odredbom ZoSSI-ja koja je određenim ponašanjem ili propustom dužnosnika povrijeđena;
ii. predstavlja li samo utvrđenje sukoba interesa iz članka 2. ZoSSI-ja odnosno povrede načela djelovanja iz članka 5. ZoSSI-ja ujedno i oblik sankcioniranja dužnosnika koji je ZoSSI-jem dopušten;
iii. koja je pravna osnova za odluke Povjerenstva kojima su utvrđene povrede načela djelovanja iz članka 5. ZoSSI-ja;
iv. u slučaju da utvrđenje povrede načela djelovanja predstavlja sankcioniranje dužnosnika, koja je pravna osnova za takvo sankcioniranje;
v. ima li Povjerenstvo ovlast izricanja sankcija dužnosnicima (kao u konkretnom slučaju zabrane sudjelovanja u procesima donošenja odluka vezanih uz arbitražne postupke), izvan onih propisanih člankom 42. do 45. ZoSSI-ja.
Iako je riječ o značajnim pravnim pitanjima koje je podnositelj kao stranka u postupku koristio u zaštiti svojih interesa, upravni sudovi se ni na koji način nisu očitovali o navedenim pravnim stajalištima, već su jednostavno izrazili svoju suglasnost sa stajalištem Povjerenstva koje je podnositelju utvrdilo sukob interesa.
Slijedom navedenog, Ustavni sud je zaključio da upravni sudovi nisu s dostatnom pozornošću razmotrili prigovore podnositelja i nisu se očitovali na prigovore iznesene u tužbi i žalbi, već su formalistički i nekritički prihvatili teze i zaključke Povjerenstva. Zaključno, osporena odluka Povjerenstva imala je izravan učinak na individualnu pravnu poziciju podnositelja. Podnositelju je u takvoj situaciji morala biti zajamčena prilika da pred sudovima izrazi svoje pravno neslaganje s odlukom Povjerenstva i na svoje argumente dobije jasan i izravan odgovor, to jest djelotvornu sudsku zaštitu u smislu članka 19. stavka 2. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Ustava. Ustavni sud je stoga utvrdio da upravni sudovi nisu podnositelju osigurali stvarnu i učinkovitu sudsku zaštitu u smislu članka 19. stavka 2. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Ustava.
dr. sc. Robert Peček
____________________________________________
(1) Izreka odluke Povjerenstva u cijelosti glasi:
"Iznošenjem osobnih stavova i prijedloga kojima se zalagao za povlačenje Republike Hrvatske iz arbitražnih postupaka koji se vode između Republike Hrvatske i MOL-a, osobito na sastanku Vijeća za suradnju održanom 5. svibnja 2O16.g. između predstavnika Domoljubne koalicije i MOST-a, dužnosnik Tomislav Karamarko bio je u sukobu interesa u smislu članka 2. stavka 2. alineje 3. ZSSI-a.
Zbog osobnih i poslovnih odnosa koji su postojali između dužnosnika i Josipa Petrovića dužnosnik Tomislav Karamarko nalazi se u situaciji u kojoj privatni interesi mogu utjecati na njegovu nepristranost u obnašanju dužnosti prvog potpredsjednika Vlade Republike Hrvatske te time i u situaciji mogućeg sukoba interesa u smislu članka 2. stavka 2. alineje 3. ZSSI-a zbog koje dužnosnik ne može sudjelovati u procesima donošenja odluka vezanim uz arbitražne postupke koji se vode između Republike Hrvatske i MOL-a kao niti u donošenju ostalih odluka koje se odnose na trgovačko društvo INA INDUSTRIJA NAFTE d.d.
Propustom deklariranja da su u razdoblju prije stupanja na dužnost prvog potpredsjednika Vlade Republike Hrvatske postojali poslovni odnosi koji dužnosnika Tomislava Karamarka povezuju s Josipom Petrovićem koji putem trgovačkog društva Peritus savjetovanje d.o.o. obavlja niz obavještajnih i savjetodavnih usluga za MOL, osobito u situaciji kada je od strane novinara upitan da pojasni svoj odnos s Josipom Petrovićem, dužnosnik Tomislav Karamarko nije postupao u skladu s obvezom očuvanja vlastite vjerodostojnosti i povjerenja građana kao i savjesnog, odgovornog i nepristranog obnašanja dužnosti prvog potpredsjednika Vlade Republike Hrvatske te je time počinio povredu načela djelovanja iz članka 5. stavka 1. i stavka 4. ZSSI-a."
