Drugostupanjski sud u upravnom sporu, kada usvaja žalbu podnesenu protiv prvostupanjske presude, zasad nema ovlast ujedno vratiti predmet na ponovni postupak upravnom sudu. U tekstu su izneseni razlozi u odnosu na koje smatramo da bi drugostupanjski sud trebao imati kasacijske ovlasti, kao i razlozi za koje držimo da ne bi mogli činiti razložnu podlogu za propisivanje takvih ovlasti. Razmatranje polazi od potrebe uzimanja u obzir posebnosti upravnog spora u odnosu na druge vrste sudskih postupaka, te izbjegavanja „preslikavanja“ normativnih solucija iz drugih sudskoprocesnih zakona koje nisu svrhovite u upravnom sporu.
U profesionalnoj zajednici nerijetko se javljaju dvojbe treba li proširiti postojeće ovlasti Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (dalje: VUS) kod usvajanja žalbe podnesene protiv prvostupanjske presude upravnog suda.
Prema sadašnjoj odredbi članka 74. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS), VUS će poništiti prvostupanjsku presudu te će sam otkloniti nedostatke i presudom riješiti stvar ako utvrdi da je upravni sud počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka, da je pogrešno ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje ili da je pogrešno primijenio materijalno pravo.
U interpretaciji važećega normativnog okvira, VUS je razvio pristup po kojem drugostupanjske presude, donesene na temelju norme članka 74. stavak 2. ZUS-a, u slučaju usvajanja žalbe ne podrazumijevaju isključivo poništenje prvostupanjske presude te drugostupanjske i/ili prvostupanjske pojedinačne odluke (upravnog akta) donesene u upravnom postupku, već ponekad i ponovno vođenje upravnog postupka pred javnopravnim tijelom prvoga ili drugog stupnja. Interpretacijom se, međutim, nije došlo do mogućnosti poništenja prvostupanjske presude i vraćanja predmeta upravnom sudu na ponovni postupak. U odnosu na upravne sudove, VUS, dakle, sada ima reformacijske (meritorne), ali ne i kasacijske ovlasti.
Spomenuto se odnosi na drugostupanjske presude, ali ne i na drugostupanjska rješenja, kod kojih važeća regulacija (prvenstveno članak 67. stavak 3. ZUS-a) ne čini zapreku za poništenje prvostupanjskog rješenja (npr. o odbacivanju tužbe ili o obustavi spora) i vraćanje predmeta upravnom sudu na ponovni postupak, što je potvrđeno i kroz sudsku praksu.
Prisutne dvojbe
VUS, dakle, kada utvrdi da je žalba ponesena protiv prvostupanjske presude osnovana, trenutačno ima reformacijske ovlasti (koje je tumače, između ostalog, i kao vraćanje predmeta javnopravnom tijelu na ponovni upravni postupak), ali ne i kasacijske ovlasti u odnosu na prvostupanjski sud. Upravo potpuna isključenost potonjih ovlasti rezultira uvodno spomenutim prijeporima.
Pri tome je manji problem u (ne)mogućnosti komuniciranja između drugostupanjskoga i prvostupanjskog suda, jer drugostupanjski sud sa svojim stajalištima upoznaje prvostupanjske sudove i u meritornim presudama, te u presudama u kojima se žalba odbija, osobito kada se utvrdi da su žalbeni razlozi (djelomice) osnovani, ali ne utječu na donošenje drukčije odluke (članak 74. stavak 1. ZUS-a).
Važniji se problem, ipak, sastoji u tome što postoje situacije u kojima bi vraćanje predmeta prvostupanjskom sudu na ponovni postupak bilo opravdano, kao i situacije u kojima se ne može smatrati adekvatnim, niti uobičajenim (svojstvenim), da drugostupanjski sud izvodi radnje potrebne za otklanjanje nedostataka u prvostupanjskoj presudi. K tome, normama članka 58. stavak 1. i 3. ZUS-a zakonodavac je priznao/prepoznao da postoje situacije u kojima ni upravni sud ne može, odnosno ne smije, sam riješiti stvar (tj. donijeti meritornu/kasacijsku) presudu, a pred VUS-om se povodom žalbe mogu naći i takvi predmeti, kada prvostupanjski sud u istoj stvari opetovano donese kasacijsku presudu (v. čl. 66.a st. 1. ZUS-a).
U ovome tekstu ponuđen je normativni model rješavanja spomenutog problema, polazeći od solucija koje postoje u drugim sudskim postupcima1, ali i od posebnosti upravnog spora u odnosu na njih.
Pored toga, potrebno je pronaći prikladnu ravnotežu, kako možebitni nerazmjerno veliki broj kasacijskih drugostupanjskih presuda ne bi rezultirao bitnim povećanjem ukupnog broja predmeta u okviru sustava upravnog sudovanja, a time i povećanjem prosječnog trajanja upravnih sporova, uključujući vrijeme potrebno za rješavanje sporova u kojima još nije donesena prvostupanjska presuda, dakle smanjenjem učinkovitosti upravnog sudstva.
Ovom prilikom ograničit ćemo se samo na materiju kasacijskih ovlasti drugostupanjskog suda u upravnom sporu, a ne i na ostala pitanja žalbenog stadija upravnog spora, kojima je također djelomice potrebna legislativna dorada (žalbena faza upravnog spora uređena je odredbama članka 66.-75. ZUS-a). Razmatranje je formulirano tako da se odnosi na interveniranje u prvostupanjske presude u cijelosti, ali su u praksi, dakako, mogući slučajevima djelomičnog poništenja (izreke) prvostupanjske presude.
Specifičnosti žalbenog postupka u upravnom sporu
Prije predstavljanja glavnih elemenata ponuđenog modela mogućih kasacijskih ovlasti VUS-a, na umu je potrebno imati, pored ostalih, sljedeće posebnosti drugostupanjskoga upravnog spora, važne za razmatranje postupka povodom žalbe protiv presude upravnog suda.
Prvo, u ostalim granama sudstva drugostupanjski sudovi predmet na ponovni postupak mogu vratiti samo prvostupanjskom sudu, dok u upravnom sporu predmet može biti vraćen i nadležnome javnopravnom (upravnom) tijelu, u odgovarajući stadij upravnog postupka. Rješavanje stvari u ovoj vrsti sudske zaštite ne započinje tek u sudskom postupku (upravnom sporu), već je započelo još u upravnom postupku.
Drugo, VUS ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi (članak 73. stavak 1. ZUS-a). Po službenoj dužnosti upravni sudovi i VUS paze samo na ništavosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela i ništetnosti upravnog ugovora (članak 31. stavak 2. i članak 73. stavak 1. ZUS-a). Takva regulacija nije neobična kada se u vidu ima prvonavedena specifičnost upravnog spora (v. supra). Ipak, u praksi, postoje slučajevi u kojima VUS odlučuje neovisno o žalbenim razlozima.
Kada se odredbe članka 73. stavak 1. i članka 74. ZUS-a sagledaju u cjelini, dolazi se do sljedećeg zaključka: prethodno utvrđenje VUS-a da je razlog za poništenje prvostupanjske presude obuhvaćen žalbenim razlozima čini jednu od nužnih pretpostavki za usvajanje žalbe, kao i za primjenu ovlasti i dužnosti drugostupanjskog suda da sam riješi stvar, dok je povredu zakona drugostupanjski sud po službenoj dužnosti ovlašten utvrditi samo kada se radi o ništavosti pojedinačne odluke (upravnog akta) ili o ništetnosti upravnog ugovora.
Treće, bezuvjetnom odredbom članka 69. stavak 3. ZUS-a propisano je da se u žalbi ne mogu iznositi nove činjenice. Navedeno isključuje i mogućnost predlaganja dokaza radi utvrđivanja spomenutih činjenica. Stranke upravnog spora imale su mogućnost iznošenja činjenica u prvostupanjskoj fazi upravnog spora, a tužitelj (najčešće) i tijekom upravnog postupka.
Četvrto, u upravnom sporu (kao ni u upravnom postupku) nisu propisane apsolutno bitne postupovne povrede, već se kod procesnih povreda do kojih je došlo u prvostupanjskom sporu utvrđuje jesu li mogle biti od utjecaja na donošenje zakonite odluke. I ustavnosudska praksa te praksa VUS-a potvrđuju da u upravnom sporu ne postoji razlikovanje između apsolutno i relativno bitnih povreda sudskog postupka, već postoje bitne povrede pravila sudskog postupka (članak 66. stavak 1. točka 1. ZUS-a), koje je sudska praksa dužna definirati2.
Peto, za razliku od drugih drugostupanjskih sudova, VUS ne ukida niti preinačuje prvostupanjske presude, već ih – u slučaju osnovanosti žalbe – poništava. Učinak djelomice usporediv s preinačenjem presude ima kada VUS poništi prvostupanjsku presudu i sam sudi (tj. sam riješi stvar). U slučaju budućeg propisivanja kasacijskih ovlasti, prvostupanjska presuda bila bi poništena, a predmet vraćen nadležnome upravnom sudu na ponovni postupak.
Kasacijske ovlasti drugostupanjskog suda – opravdani razlozi
Smatramo da kasacijske ovlasti drugostupanjskog suda u upravnom sporu opravdano mogu biti vezane uz činjenice i dokazivanje, sudjelovanje stranke u postupku, te još nekoliko – u praksi rjeđih – razloga, kada u konkretnom slučaju mogu utjecati na ishod prvostupanjskog spora, te kada nije prikladno da povrede budu otklonjene od strane drugostupanjskog suda. Ne smatramo, naime, nužnim ni svrhovitim (i) u upravnom sporu propisati apsolutno bitne procesne povrede.
Svrhovito je predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak kada drugostupanjski sud, povodom žalbenih navoda, utvrdi da činjenice odlučne za rješavanje odnosne stvari nisu potpuno utvrđene, kao i – povezano s time – kada je upravni sud neosnovano odbio neki od relevantnih dokaznih prijedloga stranke (žalitelja).
Prethodno bi činilo razlog za poništenje prvostupanjske presude i vraćanje predmeta upravnom sudu na ponovni postupak pod uvjetom da je riječ o činjenicama na koje se stranka pozvala tijekom prvostupanjskog stadija spora, odnosno o dokaznom prijedlogu iznesenom za vrijeme trajanja prvostupanjskog spora (članak 34. stavak 1. ZUS-a), koji prijedlog je upravni sud odbio, ili o njemu nije odlučio, a ne o činjenicama i dokaznim prijedlozima iznesenima tek u žalbi protiv prvostupanjske presude stranci.
Što se tiče procesnih povreda, radi se o povredama vezanima uz provedbu rasprave ili neosnovano rješavanje spora bez rasprave (v. članak 36. ZUS-a), jezik u postupku, urednost dostave akata suda i podnesaka protustranke tijekom spora, mogućnost izjašnjavanja stranke o navodima protustranke te o činjenicama i dokazima na kojima se bazira odluka suda (članak 34. stavak 1. i članak 55. stavak 4. ZUS-a3), (ne)priznavanje stranačke legitimacije (uključujući propuštanje pozivanja zainteresirane osobe na sudjelovanje u sporu), zastupanje stranke, i sl.
Dio spomenutih razloga ne čini postupovni nedostatak ako je stranci pružena prilika sudjelovanja u sporu, ali stranka u ostavljenom roku to nije iskoristila. Povrede postupka nema niti kada je do propuštanja izjašnjenja stranke došlo zbog neodziva na raspravu, ako izostanak nije valjano opravdan, imajući u vidu da se u pozivu na raspravu navodi da se rasprava može održati i donijeti presuda i bez nazočnosti uredno obaviještene stranke (članak 37. stavak 3. ZUS-a).
Nadalje, opravdani razlozi za normiranje i primjenu kasacijskih ovlasti VUS-a mogu se sastojati i u bitnim nedostacima u prvostupanjskom sporu povezanima s izuzećem suca, sudskog savjetnika ili zapisničara, ograničenja javnosti rasprave, te drugim procesnim odlukama (protiv kojih nije dopuštena posebna žalba) koje su utjecale na zakonitost prvostupanjske presude, a njihovi učinci ne mogu biti otklonjeni neposredno od strane drugostupanjskog suda.
Neopravdani razlozi za vraćanje predmeta prvostupanjskom sudu
U ovu skupinu pripadaju, prvenstveno, sljedeći razlozi:
- postojanje osnove za odbacivanje tužbe;
- pogrešna primjena materijalnog prava;
- pogrešna ocjena raspoloživoga dokaznog materijala, odnosno pogrešno zaključivanje iz pravilno utvrđenih činjenica.
Spomenute nedostatke povodom žalbe može neposredno otkloniti drugostupanjski sud, kao i dio drugih nedostataka u prvostupanjskoj presudi (npr. prekoračenje tužbenog zahtjeva, ili propuštanje da izrekom prvostupanjske presude bude obuhvaćena cjelina tužbenog zahtjeva, i sl).
Nedostaci u obrazloženju prvostupanjske presude
Neke vrste nedostataka u sadržaju prvostupanjske presude, osobito njezinog obrazloženja, među standardnim su povredama postupka normiranima procesnim zakonima u drugim granama sudovanja.
Istodobno, vraćanje predmeta prvostupanjskom sudu pozivom na nedostatke u obrazloženju prvostupanjske presude može, u osnovi, „kamuflirati“ druge razloge zbog kojih drugostupanjski sud ne želi sam okončati spor (npr. izbjegavanje zauzimanja stajališta o materijalnom pravu mjerodavnome u predmetnom slučaju – unatoč načelu iura novit curia, propuštanje analize izvedenih dokaza, i dr.).
U svakom slučaju, riječ je o razlogu na temelju kojeg je – na praktičnoj, ne nužno i na suštinskoj razini, želi li drugostupanjski sud vratiti predmet sudu prvog stupnja na ponovni postupak to najlakše učiniti, pa je upravo glede eventualnog normiranja ovog razloga, pri uvodno iznesenim posebnostima upravnog spora, potrebno biti naročito oprezan.
U okviru upravnog spora, kada je prvostupanjskom presudom odbijen tužbeni zahtjev, a time ujedno i potvrđena osporavana pojedinačna odluka (upravni akt), razloge za takvu prvostupanjsku odluku drugostupanjski sud nerijetko može pronaći ne samo u obrazloženju prvostupanjske presude, već i u obrazloženjima rješenja donesenih u upravnom postupku.
Neovisno o netom iznesenom, podsjećamo i da prvostupanjske presude upravnih sudova – za razliku od prvostupanjskih sudova drugih vrsta – ne sadržavaju prvo referiranje na bitna činjenična i pravna pitanja odnosne stvari, već se u određenoj mjeri mogu pozvati i na utvrđenja sadržana u obrazloženjima javnopravnih tijela u upravnom postupku, s kojima je sud suglasan.4
Što se tiče eventualnih nedostataka u sadržaju izreke prvostupanjske presude, njih drugostupanjski sud najčešće može otkloniti izravno.
Ograničenje broja vraćanja predmeta prvostupanjskom sudu
Prilikom budućeg razmatranja noveliranja odredbi ZUS-a o ovlastima drugostupanjskog suda, vjerojatno će se u obzir uzeti i odredbe članka 366.a Zakona o parničnom postupku, kojima je propisano da prvostupanjska odluka povodom žalbe može biti ukinuta i predmet vraćen prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje najviše jedanput, uz reguliranje obveze drugostupanjskog suda da sam provede postupak radi otklanjanja nedostataka u slučaju da bi i drugu presudu trebalo ukinuti.
Kada simuliramo moguće varijante postupanja drugostupanjskoga i prvostupanjskog suda pod pretpostavkom uvrštavanja takve odredbe u regulaciju upravnog spora, nismo sigurni da bi njome bili postignuti supstancijalni učinci. Prije je riječ o odredbi koja treba odaslati (emitirati) poruku o ekonomičnosti postupka, nego o normi koja taj cilj doista postiže.
Možebitno uključenje analogne odredbe u tekst ZUS-a ne bi smjelo poslužiti kao izgovor za širenje razloga za vraćanje predmeta na ponovni postupak izvan onih razloga koji su doista opravdani.
Zaključak
Mišljenja smo da je budućim izmjenama i dopunama ZUS-a potrebno propisati kasacijske ovlasti VUS-a u odnosu na prvostupanjske presude. Pritom je važno postići pravu mjeru tih ovlasti, kako one ne bi bile nekritički „preslikane“ iz drugih vrsta sudskih postupaka i neusklađene s posebnostima upravnog spora, te kako bi se preveniralo znatno povećanje broja predmeta u sustavu upravnog sudstva, a time i prosječnog trajanja njihova rješavanja.
U ovom tekstu ponuđen je model što obuhvaća razloge vraćanja predmeta prvostupanjskom sudu koje (ne) smatramo opravdanima za ozakonjenje i primjenu kasacijskih ovlasti drugostupanjskog suda u upravnom sporu.
dr. sc. Alen Rajko
__________________________________
1 Usp. prije svega sljedeće odredbe glavnih izvora prava kojima su u Republici Hrvatskoj uređeni sudski postupci: čl. 348.-381. Zakona o parničnom postupku; čl. 463.-496. Zakona o kaznenom postupku; čl. 191.-212. Prekršajnog zakona.
^ 2 Npr.: odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016. (Nar. nov., br. 94/16); presuda VUS-a, poslovni broj: Usž-2645/16-2 od 20. listopada 2016.
^ 3 Potreba vraćanja na ponovni postupak zbog navedenog razloga može otpasti, primjerice, ako se stranka o spomenutom izjasni u žalbi podnesenoj protiv prvostupanjske presude.
^ 4 U prilog tome već postoji praksa VUS-a, npr. presuda, poslovni broj: Usž-1054/16-2 od 25. siječnja 2017.