Uz nacrt Novele Zakona o igrama na sreću: kvalitetnija zaštita maloljetnika?

1. Osvrt na opća pravna vrela zaštite maloljetnika i visoke standarde zaštite

Jedno od osnovnih načela Ustava Republike Hr­vatske ¹ je načelo zaštite djece i maloljetni­ka (primjerice, čl. 64.).

Kada je riječ o pravima djeteta u europskom pravu fokus je na primarnim izvorima zakonodavstva (ugovorima, konvencijama, sekundarnom zakonodavstvu i sudskoj praksi) koje su uveli Vijeće Europe (VE) i Europska unija (EU).² Osnovni dokument u međunarodnom pravnom sistemu za zaštitu prava djeteta je Konvencija UN o pravima djeteta.³ Kao prvi pravno obvezujući međunarodni instrument, on sadrži sveobuhvatne standarde za zaštitu prava djece i primjenjuje se na svu djecu, bez diskriminacije. Konvencija naglašava činjenicu da su djeca (definirana Konvencijom kao svaka osoba mlađe od 18 godina) ranjiva grupa u društvu kojoj je potrebna posebna briga i zaštita, i stoga obavezuje sve strane da kroz odgovarajuće zakonodavne i administrativne mjere osiguraju zaštitu i brigu o djeci koja je neophodna za njihovu dobrobit. Također, naglašava potrebu da djeca budu zaštićena od sadržaja koji može da naškodi njihovoj dobrobiti. ⁴

Nadalje, pravna osnova za reguliranje reklamiranja kao jednog oblika slobode izražavanja zasnovana je i na formulaciji čl. 10. Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP) ⁵. Naime, reklamiranje/oglašavanje (engl. advertising, njem. Werbung, franc. publicite) model je komunikacije u marketingu. Cilj je takve komunikacije informirati potencijalne kupce o proizvodima ili uslugama. Ipak, pravo na slobodu izražavanja, pa i reklamiranja posljedično nije apsolutno pravo budući da podrazumijeva dužnosti i odgovornosti, pa čl. 10. EKLJP-a pored osiguranja prava na slobodu primanja i prenošenja informacija i ideja bez miješanja javnih vlasti, propisuje da se ostvarivanje prava na slobodu izražavanja može podvrgnuti određenim formalnostima. Jedna o formalnosti je svakako i Pravilnik o prostornim i tehničkim uvjetima za priređivanje igara na sreću u casinima, na automatima i uplatnim mjestima kladionica ⁶ i njegove odredbe o zaštiti maloljetnika, ali i odluke o reklamiranju na područjima gradova kao aktima lokalnih jedinica. Kada govorimo o reklamiranju bitno je spomenuti i relativno novi Zakon o elektroničkim medijima ⁷ koji zbog činjenice da je potencijalno štetan sadržaj stavljan na raspolaganje maloljetnicima prvenstveno putem elektroničkih medija, usvaja posebne pravne mjere za zaštitu maloljetnika što je i u skladu s Direktivom o audiovizualnim medijskim uslugama (AVMS). ⁸

Za spomenuti je kako postoji i niz akata koji štite maloljetnike u domeni online klađenja. Pa tako imamo Preporuku CM/Rec(2018)7 Odbora ministara državama članicama o smjernicama za poštovanje, zaštitu i ostvarivanje prava djeteta u digitalnom okruženju. ⁹

2. Okvir za raspravu

Cjelovita ocjena/analiza uspješnosti bilo kojih promjena, pa tako i promjena koje bi trebale nastupiti stupanjem na snagu Novele Zakona o igrama na sreću,¹⁰ zahtijeva usporedbu postignutog s dvjema referentnim točkama. Prva (I) je zatečeno, a druga (II) ciljno stanje, odnosno ono koje bi trebalo biti namjeravani rezultat donošenja i primjene navedenog propisa.

2.1. Postojeća norma o zaštiti maloljetnika u ZIS-u

U smislu ZIS-a smatra se da je igra na sreću igra u kojoj se za uplatu određenog iznosa sudionicima pruža mogućnost stjecanja dobitka u novcu, stvarima, uslugama ili pravima, pri čemu dobitak ili gubitak ovisi pretežito o slučaju ili nekom drugom neizvjesnom događaju (čl. 2. ZIS-u). Ukoliko igrač osvoji dobitak od igara na sreću, jedan dio postotka tog dobitka ide državi, a ona odlučuje koga ili što će financirati s tim novcem. U tom kontekstu Vlada Republike Hrvatske uredbom određuje kriterije za utvrđivanje korisnika i način raspodjele prihoda od igara na sreću za financiranje programa organizacija koja se bave izvaninstitucionalnom naobrazbom i odgojem djece i mladih (čl. 8.). ¹¹

Zabranjuje se primanje uplata za klađenje od osoba mlađih od 18 godina (čl. 49.). Posjet i sudjelovanje u igri na automatima dopušten je samo punoljetnim osobama koje su tu činjenicu, na zahtjev priređivača, dužne dokazati identifikacijskom ispravom (čl. 60.). Oglasi i reklame vezani uz igre na sreću ne smiju se objavljivati u radijskim i televizijskim emisijama za djecu i mladež, niti u tiskanom materijalu namijenjenom djeci i mladeži (čl. 67.). I na kraju je propisano da će se novčanom kaznom od 6630,00 do 66.360,00 eura kazniti za prekršaj pravna osoba (čl. 72 (1)), među ostalim, ako postupi protivno odredbi o utvrđivanju i provjeri identiteta posjetitelja (t. 17.).

Također je bitno spomenuti i podzakonski akt, već naznačeni Pravilnik koji određuje kako udaljenost lokacije poslovnog prostora casina ili automat kluba od drugih casina ili automat klubova, odgojno-obrazovnih ustanova (dječjih vrtića, osnovnih škola, srednjih škola i učeničkih domova) te vjerskih objekata (crkve, džamije, sinagoge, odnosno vjerski objekti čija je namjena i svrha redovito obavljanje vjerskih obreda) ne smije biti manja od 500 metara (čl. 8., st. 2. Pravilnika). Za napomenuti je kako je navedena udaljenost od 500 metara uvedena tek izmjenama objavljenim u „Narodnim novinama“, br. 36/20. te da prije nije niti postojao takav preduvjet. Na praktičnoj razini to znači da se udaljenost lokacije poslovnog prostora casina ili automat kluba od, primjerice, odgojno obrazovnih ustanova nije uzimala kao preduvjet za pokretanje takvog poslovanja niti se sadašnje rješenje, zbog zabrane retroaktivnosti, može primjenjivati na postojeće djelatnosti osnovane prije stupanja novele Pravilnika na snagu. Također je istoimenim Pravilnikom propisano kako odgovornost za provođenje zakonske odredbe o zabrani primanja uplata klađenja putem samoposlužnih terminala za maloljetne osobe snosi priređivač (čl. 38. st. 3. Pravilnika).

2.2. Planirana zaštita maloljetnika u Noveli ZIS-a

U kontekstu Novele, termin zaštita maloljetnika tiče se upravo osiguravanja da reklame vezane za igre na sreću ne ugrožavaju fizički i psihološki razvoj djece i maloljetnika. Dakle, Nacrt prepoznaje potrebu da se zaštite djeca i maloljetnici, koja zbog svog uzrasta možda neće biti u stanju da razumiju komercijalni kontekst oglašavanja, od izloženosti neprimjerenim komercijalnim komunikacijama, posebno onima koje se odnose na igre na sreću. Pri tomu, naravno, nema dvojbe kako rasprava o zaštiti maloljetnika u Noveli, ali i drugim pravnim izvorima, uključuje veći broj tema koje nisu od manje važnosti od onih koje su ovdje spomenute.

3. Umjesto zaključka

Nadzor je od izuzetne važnosti za poslovnu zajednicu i razvoj poslovnog okruženja svake zemlje. Nadzor propisa predstavlja metodu uz pomoć koje izvršna vlast osigurava poštivanje i provedbu regulatornih odredbi koje su donesene u cilju zaštite i podrške javnog ili privatnog interesa, u konkretnom slučaju i zaštite maloljetnika. Naplatom kazni izrečenih putem prekršajnih naloga ili izvršenjem sudskih rješenja ostvaruje se svrha kažnjavanja subjekata koji prekrše propise, ali i punjenje proračuna pri čemu je važno istaknuti da ovo nije i ne smije biti primarna funkcija (nefiskalnih) nadzora. Nadležnost za nadzor propisa o igrama na sreću stavljena je u ingerenciju Ministarstva financija (čl. 70., st. 1. ZIS-a). Opredjeljenje da se nadzor uredi u ZIS-u i na funkcionalnom principu odnosno u okviru jednog tijela uprave je adekvatan način jer se njim postiže učinkovit, racionalan i ažuran rad.

Spuštajući se na praktičnu razinu, indikativna metoda utvrđivanja činjenica pokazuje i kršenje niza odredbi ZIS-a. ¹² Ipak jedna nas je odredba posebno zaintrigirala, a tiče se potrebne udaljenosti lokacije poslovnog prostora casina ili automat kluba od odgojno obrazovnih ustanova pa bi predložili da se u Noveli Zakona, dakle pro futuro, propiše da udaljenost lokacije poslovnog prostora casina ili automat kluba od odgojno-obrazovnih ustanova (dječjih vrtića, osnovnih škola, srednjih škola i učeničkih domova) te vjerskih objekata (crkve, džamije, sinagoge, odnosno vjerski objekti čija je namjena i svrha redovito obavljanje vjerskih obreda) ne smije biti manja od 500 metara ili više.

Intencija je predložiti da se navedeno propiše Zakonom, a ne Pravilnikom kao aktom niže pravne snage, čime bi se postigla veća pristupačnost, određenost i predvidljivost pravne norme, a što je i u skladu s razvitkom demokratskih standarda u zaštiti maloljetnika i u skladu s promjenama koje taj razvitak neminovno donosi.

Razlog za ovo je dvostruki. Pravi je sintagma iz Nacrta Zakona kako će „novi način reguliranja ulaska u objekte za igre na sreću smanjit svaku mogućnost sudjelovanja u igrama na sreću maloljetnih osoba“ što znači da je prepoznat problem da maloljetnici sudjeluju u igrama na sreću (iako ne bi smjeli), a drugi je opće poznata činjenica kako su maloljetnici bili i ostali znatiželjni i buntovni te su pod velikim utjecajem reklama. Također svakako bi trebalo preispitati i mogućnost retroaktivnosti ovakve odredbe, ako se ugradi u Zakon.

Prema ustaljenim stajalištima Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USUD), u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti potencijalno takve odredbe s Ustavom u čl. 90. st. 4. i 5., a u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama „završeni“ pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) „beziznimno zabranjena“, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu „završeni“, potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Dakle, iako Ustav RH zabranjuje retroaktivno djelovanje zakona i drugih propisa, propisuje i iznimku od zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa navodeći da samo iz posebno opravdanih razloga pojedine odredbe zakona i propisa mogu imati retroaktivni učinak. Treba vidjeti je li zaštita maloljetnika posebno opravdani razlog, odnosno je li položaj maloljetnih osoba potpuno drugačiji od statusa, odnosno pravnog položaja punoljetnih osoba. Mišljenja smo da su maloljetnici kategorija osoba čija se osobnost odlikuje posebnim psihofizičkim, emotivnim i socijalnim karakteristikama koje zahtijevaju sasvim drukčiji oblik društvenog reagiranja odnosno društvene zaštite.

Koliko je maloljetna skupina populacije značajna, govore i istraživanja da su uspješne tvrtke u svijetu itekako svjesne kako pristupiti mladima što znači pristupiti velikom djelu populacije; i još važnije, to znači „ulagati u budućnost“ i buduće konzumente. ¹³ Iako slučajevi nisu usporedivi, za ovu situaciju vrijede i načelna pravna stajališta izražena u rješenju broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013., ¹⁴ u kojem se USUD također bavio prijelaznim zakonodavnim režimom nakon intervencije zakonodavca u prethodno priznato pravo. USUD je u tom rješenju naglasio svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava. U njemu je istaknuo da diskrecijske ovlasti države »ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske«. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Drugim riječima, postoji zakonodavčeva obveza da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, u prijelaznim zakonskim odredbama ponudi prikladna rješenja za situaciju koja će pogoditi dotadašnje nositelje prava i obveza, osobito onda kad tu situaciju uzrokuje sam zakonodavac svojom intervencijom.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilišta u Rijeci, Pravni fakultet