Prvog dana 2017. obilježava se pet godina početka provedbe reforme hrvatskoga upravnog spora, tj. od stupanja na snagu važećeg Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS)1. Jedan od najspominjanijih termina, kako u fazi pripreme, tako i u razdoblju provedbe reforme, nedvojbeno je spor pune jurisdikcije.
Nije riječ o zakonskom terminu, već o izvorno teorijskom izrazu, koji se u praksi profesionalnog govora i pisanja ne koristi uvijek u jednakom sadržaju. Ponekad se misli na ishod konkretnoga upravnog spora, okončanog donošenjem reformacijske/meritorne presude2, katkad generalno na vrstu upravnog sudovanja, uz razne podvarijante.
Među sistematizacijama vrsta upravnih sporova koje navodi Borković, prema kriteriju objekta spora (uključujući njegov cilj i svrhu), upravni spor dijeli se na spor o zakonitosti i na spor pune jurisdikcije. Predmet prvonavedene vrste spora je egzistencija zakonitosti, uz stupnjevanje daljnjih sudskih ovlasti u slučaju utvrđenja nezakonitosti. Cilj spora pune jurisdikcije je, pak, da sud utvrdi, osnuje, modificira ili ukine neku pravnu situaciju, uz ovlast meritornog rješavanja sâme stvari.3
Da pojam spora pune jurisdikcije označava vrstu upravnih sporova u kojima je sud načelno ovlašten sam riješiti stvar proizlazi i iz Medvedovićevog razmatranja ovlasti suda u upravnom sporu: „Analiza ovlasti suda kad usvaja tužbeni zahtjev (čl. 58. ZUS-a) pokazuje da postoje dvije skupine predmeta: a) u prvoj su predmeti u kojima sud ima načelno pune ovlasti (puna jurisdikcija), a b) u drugoj su predmeti u kojima sud odlučuje samo o zakonitosti“4.
Jedno od novijih određenja pojma spora pune jurisdikcije sadržano je u točki 7.1. obrazloženja odluke i rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016. (NN 94/16), gdje je navedena vrsta spora označena kao mogućnost da sami upravni sudovi odlučuju o pravima, obvezama ili interesima građana, uz napomenu da je danas u Republici Hrvatskoj upravni spor uređen kao spor pune jurisdikcije (t. 7.2. i t. 10. obrazloženja).
Smatramo da se iz prethodno iznesenoga može zaključiti da je spor pune jurisdikcije generalni pojam koji označava vrstu upravnih sporova u kojoj su upravni sudovi načelno ovlašteni sami riješiti stvar, tj. reformacijskom/meritornom presudom odlučiti o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. Stoga na svojstvo pojedinog spora kao spora pune jurisdikcije ne utječe okolnost je li konkretni spor doista i dovršen na taj način, ili je, primjerice, tužbeni zahtjev odbijen. U oba slučaja postoji ovlast suda da sam riješi stvar, tj. njegova puna jurisdikcija, a je li tu ovlast potrebno i primijeniti, ovisi o činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnima za rješavanje odnosnog spora.
Štoviše, velika većina upravnih sporova okončava se odbijanjem tužbenog zahtjeva, pa bi vezivanje svojstva spora pune jurisdikcije uz ishod svakoga konkretnog spora značila da su takvi sporovi rijetkost, a ne opća regulacijska koncepcija. Nasuprot tome, sporovi pune jurisdikcije u Hrvatskoj doista jesu pravilo i čine većinu sporova, ali je reformacijsko odlučivanje sudova (tj. takva varijanta ishoda spora pune jurisdikcije) rijetko.
U okvirima hrvatske regulacije upravnih sporova, iz kategorije sporova pune jurisdikcije a priori su isključeni sporovi u kojima se ocjenjuje zakonitost pojedinačnih odluka (upravnih akata) odnosno šutnje uprave u stvarima u kojima je tuženik rješavao po slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni (članak 58. stavak 1. i 3., vezano uz članak 4. stavak 2. ZUS-a), kada sud nije ovlašten sam riješiti stvar.
Drugi propisani slučaj u kojem sud nije ovlašten sam riješiti stvar jest kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari. Ova zapreka, međutim, ne daje mogućnost jednoznačnog kategoriziranja hrvatskih upravnih sporova na spor pune jurisdikcije i spor o zakonitosti. Naime, pored predmeta koji, po prirodi stvari, načelno ne mogu biti riješeni reformacijskom presudom, postoje sporovi za koje sve do njihova okončanja nije izvjesno hoće li priroda stvari priječiti donošenje meritorne presude, npr. hoće li finalno stanje spisa spora omogućavati sudu da sam riješi stvar. Potonje može ovisiti, primjerice, o dokaznim prijedlozima tužitelja, o tome osporava li tužitelj uopće pojedinačnu odluku u njezinom meritumu ili samo u pogledu nedostataka u postupku njezinog donošenja, i sl. Kad god priroda stvari načelno ne priječi donošenje reformacijske presude u odnosnoj vrsti predmeta, već takva zapreka ovisi o okolnostima konkretnog slučaja, mišljenja smo da se radi o sporu pune jurisdikcije.
Na kraju, ostavimo li po strani akademsko razlikovanje između spora o zakonitosti i spora pune jurisdikcije, ovdje je korisno ukazati i na to da kod navedenih dviju vrsta upravnih sporova suštinski ni logički nije riječ o kontrarnim, niti o koordiniranim pojmova (tj. pojmovima s međusobno nespojivim oznakama), jer je i spor pune jurisdikcije, u modelu normiranom ZUS-om, u svojoj bîti spor o zakonitosti, s proširenim dosegom sudske zaštite. Sud, naime, najprije utvrđuje je li osporavani upravni akt zakonit, a tek ako utvrdi da nije, može primijeniti svoje reformacijske ovlasti, kada je za to ovlašten.
dr. sc. Alen Rajko
1 U Konačnom prijedlogu ZUS-a pobliže se ne označava pojam spora pune jurisdikcije, već ga se spominje u sljedećem kontekstu: „Pri tome su kao polazna osnova za izradu novog Zakona o upravnim sporovima uzeti u obzir europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (upravni spor kao spor pune jurisdikcije; dosljedno provođenja načela usmene rasprave; lakša dostupnost upravnosudskih instancija itd.)“.
2 Ni reformacijska, odnosno meritorna presuda, nisu zakonski termini. Za ovu vrstu odlučivanja upravnih sudova ZUS koristi dvije vrste izraza: ovlast suda da odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke (članak 22. stavak 3.), odnosno ovlast suda da sam riješi stvar (članak 58. stavak 1. i 3.).
3 Borković, Ivo, Upravno pravo, VII. izmij. i dop. izd., Narodne novine, Zagreb, 2002., 491.-492. str.
4 Medvedović, Dragan, Novi sustav upravnog sudovanja, uvodni članak u: Đerđa, Dario – Šikić, Marko, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Novi informator, Zagreb, 2012., 58. str.
U navedenom Komentaru pojam spora pune jurisdikcije spominje se, pak, u kontekstu ovlasti tužitelja da od suda zahtijeva da odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja u sporu pune jurisdikcije (158. str.), odnosno dužnosti i ovlasti suda da, kada usvoji tužbeni zahtjev, u pojedinim slučajevima spor riješi kao spor o zakonitosti, a u drugima kao spor pune jurisdikcije (252. str.).
