Izgradnja i gospodarsko korištenje plaže u uvali Žnjan: Pravna regulativa i upravljanje pomorskim dobrom

1. Uvod

Plaže su prepoznatljivi dio duge hrvatske obale, bez obzira na to radi li se o prirodnim morskim plažama ili uređenim morskim plažama. Primjerice, plaža Zlatni rat u Bolu na otoku Braču jedna je od najljepših hrvatskih prirodnih morskih plaža, dok će plaža u uvali Žnjan, kada bude stavljena u funkciju, sigurno biti najveća uređena morska plaža na istočnoj strani Jadrana.

Plaža u uvali Žnjan nastala je nasipavanjem mora kada je velika količina iskopanog materijala za izgradnju kapitalnih objekata za VIII. Mediteranske igre 1979. g., potom za izgradnju Splita 2. i Splita 3 deponirana izravno u more i time je počinjen ekocid. Za susret s papom Ivanom Pavlom II. 1998. g. neuredni je nasip poravnat i zaštićen od abrazije morskim valovima izgradnjom zaštitne obalne crte. Nakon toga započeto je stvaranje žala u uvalama koje su u fazi izgradnje zaštite nasipa ostavljene za plaže. Nedugo potom, u uvali Žnjan su se pojavili i prvi poduzetnici koji su odlučili obavljati gospodarske djelatnosti na pomorskom dobru ali bez potrebnih dozvola. Tijekom 2019. g. i 2020. g. uvala Žnjan napokon je „očišćena“ na način da su svi objekti nezakonito sagrađeni na pomorskom dobru ili postavljeni na pomorskom dobru uklonjeni, čime su omogućene pripremne radnje za davanje koncesije.

Kako će se na plaži u uvali Žnjan osiguravati i poštivati načelo zadovoljavanja javnog interesa u smislu dostupnosti plaže svima na korištenje te obavljati gospodarske djelatnosti prema vrlo strogim odredbama novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama?

2. Kratki pregled povijesnih izvora o morskim plažama na hrvatskoj obali

Prvi pravni propis na hrvatskoj obali koji u cijelosti regulira materiju pomorskog dobra je Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939. g.¹ koja nije propisivala da su plaže pomorsko javno dobro. Drugi važni propis je Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. g.² Ovaj Zakon propisuje da su prirodna kupališta neograđeni vodeni i s vodom neposredno povezani kopneni prostor koji je pristupačan svakome i slobodno se može koristiti za kupanje, a uređeno kupalište je ograđeni vodeni i s vodom neposredno povezani uređeni kopneni prostor s kabinama, sanitarnim uređajima, tuševima i telefonom, koji je pristupačan svakome i za korištenje kojega se plaća naknada. U Pomorskom zakoniku iz 1994. g.³ nije određeno da morske plaže čine sadržaj pomorskog dobra, dok Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjeta koje moraju zadovoljavati iz 1995. g.⁴ (dalje: Pravilnik) regulira da je za gospodarsko korištenje plaže potrebno zatražiti koncesiju, a samo iznimno, na plaži se mogu druge osobe djelomično ili potpuno isključiti od upotrebe i/ili gospodarskog korištenja. Među povijesne izvore o plažama pripada i Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. g.⁵(dalje: ZPDML 2003) kojim se plaže smatraju dijelom kopna koji je namijenjen općoj upotrebi, dok Uredba o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru iz 2004. g. (dalje: Uredba) plaže dijeli na uređene javne plaže, uređene posebne plaže i prirodne plaže, a koncesija je zakoniti način korištenja plaža.

3. Pravni izvori za dodjelu koncesije za uvalu Žnjan   

Pravni izvori za dodjelu koncesije za uvalu Žnjan bili su: ZPDML 2003, Zakon o koncesijama ⁶, Uredba te Pravilnik. Od pokretanja inicijative za provođenje javnog prikupljanja ponuda do potpisivanja ugovora o koncesiji bilo je više međusobno povezanih radnji:

- prva radnja bila je u 2020. g.  kada je tvrtka Žnjan d.o.o., kojoj je osnivač Grad Split, pokrenula inicijativu za provođenje javnog prikupljanja ponuda za dodjelu koncesije na pomorskom dobru u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže na k.o. Split, uvala Žnjan, grad Split, a sve na temelju Detaljnog plana uređenja priobalnog područja Trstenik-Radoševac.

- zatim je, kao druga radnja bio Prijedlog obavijesti o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže na dijelu k.o. Split, uvala Žnjan koji je usvojila Vlada Republike Hrvatske na sjednici 14. siječnja 2021. g. Predmetnim Prijedlogom raspisuje se javno prikupljanje ponuda za dodjelu koncesije u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže u uvali Žnjan, ukupne površine 218.322 m². Koncesija se daje na rok od 40 godina, pri čemu početni iznos stalnog dijela koncesijske naknade iznosi 5,00 kn/m², a početni iznos promjenjivog dijela koncesijske naknade 3% prihoda. Nakon desete godine stalni dio koncesijske naknade povećavat će se svakih pet godina za 0,50 kn/m2 zauzete površine, dok će promjenjivi dio naknade iznositi 5% prihoda. Procijenjena vrijednost koncesije iznosi više od 1,8 milijardi kuna, dok je visina potrebnih ulaganja za realizaciju projekta procijenjena na iznos od oko 200 milijuna kuna

- Treća radnja je Nalaz i mišljenje Stručnog tijela za ocjenu ponuda za koncesiju na pomorskom dobru u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže na dijelu k.o. Split od 10. svibnja 2021. g. Njime je utvrđeno da ponuda tvrtke Žnjan d.o.o. jedina ispunjava sve natječajem propisane uvjete pa će temeljem navedenog Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture predložiti Vladi Republike Hrvatske donošenje Odluke o dodjeli koncesije

- Četvrta radnja je Odluka o koncesiji na pomorskom dobru u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže na dijelu k.o. Split, uvala Žnjan (dalje: Odluka) na sjednici Vlade Republike Hrvatske od 11. studenog 2021. g. Koncesija je dodijeljena tvrtki Žnjan d.o.o., na vremensko razdoblje od 40 godina, i to na površini od 218.322 m²

- Konačno, peta radnja je Ugovor o koncesiji na pomorskom dobru u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja plaže na dijelu K.O. Split, Uvala Žnjan (dalje: Ugovor o koncesiji) potpisan između Vlade Republike Hrvatske i tvrtke Žnjan d.o.o. u studenom 2022. g. na trajanje od 40 godina. Koncesija se odnosi na ukupnu površinu od 218.322 m², od čega je morski dio 95.176 m², a kopneni dio je 123.146 m².

4. Prava i obveze koncesionara Žnjan d.o.o. iz Splita

Novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama ⁷(dalje: ZPDML 2023) na snazi od 29. srpnja 2023. g.  plaže su, po prvi put u propisima Republike Hrvatske dobile zakonski pravni okvir (čl. 76.-81.). Stupanjem na snagu ovoga Zakona prestao je važiti ZPDML 2003, Pravilnik, zatim Pravilnik o evidentiranju i obilježavanju pomorskog dobra ⁸, dok Uredba ostaje na snazi do stupanja na snagu uredbe iz čl. 47. st. 3. ZPDML 2023. Na temelju čl. 73. st. 7. ZPDML 2023, Vlada Republike Hrvatske je donijela Uredbu o vrstama djelatnosti i visini minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru ⁹, dok je na temelju čl. 39. st. 12. ZPDML 2023, nadležni ministar donio Pravilnik o sadržaju plana upravljanja pomorskim dobrom.¹⁰

Prava i obveze koncesionara Žnjan d.o.o. iz Splita su:

- uređenom morskom plažom u uvali Žnjan upravljati u skladu s Odlukom i Ugovorom o koncesiji

- plaža mora biti dostupna svima pod jednakim uvjetima, ne smije ih se isključiti opće upotrebe, ne smije se ograditi, niti na bilo koji drugi način ograničiti pristup plaži

- dohranjivanje plaže provodi se prirodnim šljunkom i/ili pijeskom u točno određenim godišnjim količinama, ali tako da se ne mijenja prosječna godišnja pozicija obalne crte niti izgled plaže niti njezine karakteristike¹¹

- pravo na zaradu jer je u izgradnju i uređenje objekata, zemljišta i drugo, te pružanje mnogobrojnih usluga građanima, uložio velika financijska sredstva,

- glavne djelatnosti koncesije su iznajmljivanje plažnih rekvizita, čuvanje stvari, privez i odvez te parking, dok su sporedne djelatnosti koncesije ugostiteljsko-trgovačke djelatnosti i sportsko-rekreacijske djelatnosti

- ne može prava stečena koncesijom, niti djelomično, niti u cijelosti prenositi na drugoga, bez izričitog odobrenja davatelja koncesije 

- u pomorsko dobro pod koncesijom uložiti sveukupno oko 30 milijuna EUR

- 30 posto od naknade za koncesiju uplaćuje se u korist Grada Splita koji će se pak strogo namjenski koristiti za upravljanje pomorskim dobrom u općoj upotrebi (dio pomorskog dobra koji teritorijalno pripada gradu Splitu, ali koji nije pod koncesijom)

- na prostoru u uvali Žnjan koje je pod koncesijom Grad Split ne može dodjeljivati dozvole za kratkoročno gospodarsko korištenje pomorskog dobra koje ne isključuje niti ograničava opću upotrebu pomorskog dobra (vrlo slične bivšim koncesijskim odobrenjima iz ZPDML 2003 i Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru¹²).

Posebno je važno istaknuti da se načelo zadovoljavanja javnog interesa u ovom konkretnom slučaju ostvaruje tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 40% kopnenog i 20% morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je dana koncesija.

5. Zaključak

Sve do polovice 2022. g. plaža u uvali Žnjan na dijelu k.o. Split bila je nalik na Mjesečevu površinu na kojoj nije bilo života. Krajem te kalendarske godine najprije je donesena Odluka, a potom sklopljen Ugovor o koncesiji između Vlade Republike Hrvatske kao davatelja koncesije i tvrtke Žnjan d.o.o. iz Splita kao koncesionara te su započeli veliki radovi na izgradnji i uređenju plaže u uvali Žnjan. Od dana sklapanja Ugovora koncesiji teče rok od 40 godina trajanja koncesije. U tom razdoblju koncesionar bi trebao povratiti uloženo u pomorsko dobro sukladno Studiji opravdanosti davanja koncesije koju je izradilo nadležno Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture.  Cijeli projekt bit će završen polovicom 2025. g.

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava