Novi registri hrvatskog registarskog prava: Registar zajednice suvlasnika i Registar upravitelja

1. Okvir za raspravu

1. siječnja 1997. stupio je na snagu Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima¹ te je tadašnjim člankom 360. izvršena pretvorba uspostavom prava vlasništva na preostalom (manjem) dijelu stambenog fonda. Stupanjem na snagu ZoV-a u cijelosti je prestao važiti Zakon o stambenim odnosima.² Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu svjedoci smo kako je navedena regulativa otvorila i probleme održavanja stambenog fonda. Štoviše, analizom sudske prakse također možemo izvesti zaključak o postojanju pravnih praznina i prijepornih zakonskih rješenja. Dakle, analiza pravila o stanovanju upućuje na to da se kvalitetno stanovanje ne može ostvariti bez odgovarajuće aktivnosti države odnosno donošenjem novog Zakona koji bi regulirao stanovanje i održavanje stambenih zgrada. To je i napravljeno krajem 2024., donošenjem Zakona o upravljanju i održavanju zgrada³.

2. Pogled na relevantnu pravnu normu Zakona o upravljanu i održavanju zgrada

Zakon određuje kako zajednica suvlasnika stječe pravnu osobnost danom upisa u Registar zajednice suvlasnika te gubi pravnu osobnost brisanjem iz Registra zajednice suvlasnika. Također, određuje kako se zajednica suvlasnika predstavlja osobnim identifikacijskim brojem (OIB-om) i nazivom kojim je upisana u Registar zajednice suvlasnika. Naziv zajednice suvlasnika je pojam „Zgrada“ uz navođenje adrese sjedišta. Sjedište zajednice suvlasnika je adresa na kojoj se zgrada nalazi (čl. 8. Zakona). Nadalje, navodi kako registar zajednice suvlasnika s određenim i dodijeljenim osobnim identifikacijskim brojevima vodi Državna geodetska uprava. Naime, registar zajednice suvlasnika je elektronička baza podataka koja se vodi jedinstveno za sve zajednice suvlasnika u Republici Hrvatskoj te za potrebe određivanja i dodjeljivanja osobnog identifikacijskog broja zajednici suvlasnika, Državna geodetska uprava određuje jedinstveni identifikator zgradi i svakom posebnom dijelu zgrade. Bitno je naznačiti kako će ministar nadležan za poslove prostornoga uređenja i graditeljstva propisati pravilnikom sadržaj Registra suvlasnika zgrada, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis, obrasce zahtjeva za upis promjena podataka te način i postupak određivanja jedinstvenih identifikatora (čl. 9. Zakona).

Zakon određuje i drugi registar, Registar upravitelja. Njega vodi Državna geodetska uprava. On se vodi jedinstveno za sve upravitelje u Republici Hrvatskoj, u elektroničkom obliku. Javan je te se ustrojava i vodi u skladu s odredbama zakona kojim je uređena državna informacijska infrastruktura u Republici Hrvatskoj. U Registru upravitelja javni podaci su podaci o upravitelju i adresi zgrade odnosno funkcionalne cjeline kojom upravitelj upravlja. U Registru upravitelja zgrada vode se i održavaju podaci i dokumenti koji se odnose na upravitelja zgrade, adresu zgrade odnosno funkcionalne cjeline kojom upravitelj upravlja, ugovor o upravljanju zgradom, prinudnog upravitelja zgrade, rješenja o imenovanju prinudnog upravitelja zgrade i drugi podaci u skladu sa zakonom i podzakonskim propisima. Ministar nadležan za poslove prostornoga uređenja i graditeljstva, uz prethodnu suglasnost glavnog ravnatelja Državne geodetske uprave, Pravilnikom će propisati sadržaj Registra upravitelja zgrada, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis te obrasce zahtjeva za upis promjena podataka (čl. 11. Zakona).

3. Otvorena pitanja u vezi s novim registrima

Ministar nadležan za prostorno uređenje i graditeljstvo trebao bi donijeti spomenute pravilnike, koji će propisati sadržaj navedenih Registra, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona (čl. 67.). Naravno, pitanje je što ako se ne donesu u roku ili ako se ne donesu uopće. Tu treba vidjeti odluku USUD-a⁴ koji je iznio stajalište da iako donošenje propisa za provedbu zakona nakon proteka roka određenog zakonom nepovoljno utječe na sigurnost pravnog poretka, ono samo po sebi ne oduzima pravo i ovlast ovlaštenom donositelju akta na njegovo donošenje i nakon proteka tog roka.⁵ Također, u toj je odluci USUD ustvrdio kako je odredbama čl. 129. Ustava te odredbama čl. 105. st. 1. i 2. Ustavnog zakona propisan način postupanja USUD-a u slučaju kada nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredbi Ustava, zakona i drugih propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti. U slučaju ustanovljenja činjenice nedonošenja propisa USUD o tomu treba obavijestiti Vladu Republike Hrvatske, odnosno Hrvatski sabor. Iz toga se može zaključiti da Ustav na ovaj način potiče donositelja, koji je u zakašnjenju s donošenjem nekog propisa, na njegovo donošenje, a ne sankcionira to kašnjenje oduzimanjem ovlaštenja za donošenje propisa, odnosno neustavnošću i nezakonitošću propisa koji je donesen nakon proteka roka za njegovo donošenje. Isto tako, prema odredbi čl. 129. podstavka 5. Ustava o nedonošenju propisa za provođenje zakona u zakonom određenim rokovima Ustavni sud može izvijestiti Hrvatski sabor, kao o pojavi koja nepovoljno utječe na ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti.⁶ Također, treba spomenuti kako je primijećeno da su i drugi javni upisnici uređeni pravilima iz različitih pravnih izvora. Štoviše, ta pravila često su s različitih razina i puno ih dolazi iz podzakonskih propisa, pa nerijetko, podzakonska pravila ne slijede zakonska pravila ili su čak s njima u koliziji, što je posebno problematično kada ne postoje izvorna registarska pravila, već se odgovarajuće primjenjuju pravila koja je, uvjetno, moguće smatrati takvim općima pravilima⁷.

Daljnje važnije pitanje je ono zaštite osobnih podataka odnosno pitanje javnosti predmetnih registara.⁸ Pravni okvir koji je relevantan za predmetno područje čine prvenstveno odredbe Ustava RH (čl.36-39.).⁹ 

Za potrebe rada napravljen je niz povezanih metodoloških istraživačkih pristupa. Prvo, početno istraživanje imalo je za cilj identificirati aktualne politike i prakse u ovom području, prvenstveno analiza načela javnosti u području zemljišnih knjiga, sudskog registra i registra javnih nabava. Načelo javnosti zemljišnih knjiga jedno je od temeljnih načela hrvatskoga zemljišnoknjižnog prava. Načelo javnosti u materijalnom smislu podrazumijeva da zemljišne knjige, izvadci i prijepisi iz nje uživaju javnu vjeru da je njihov sadržaj potpun i istinit, dok načelo javnosti u formalnom smislu znači da su zemljišne knjige javne jer je njihov sadržaj svima dostupan. Svatko može zahtijevati uvid u zemljišnu knjigu i sve pomoćne popise i iz nje dobiti izvatke i prijepise.¹⁰ Nadalje, sudski registar je javna knjiga koja sadrži vjerodostojne i ažurne podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan onim zakonima koji uređuju ustroj i djelovanje određene osobe, a vode ga trgovački sudovi.¹¹ Zakon o javnoj nabavi¹² određuje da se pravna zaštita temelji i na načelu transparentnosti (čl. 4. st. 1.). Od 1. siječnja 2018., sukladno odredbi čl. 7. st. 1. Pravilnika o planu nabave, registru ugovora, prethodnom savjetovanju i analizi tržišta u javnoj nabavi,¹³ plan nabave, registar ugovora i sve kasnije izmjene objavljuju se u standardiziranom obliku u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (EOJN RH) u roku od osam dana od donošenja ili izmjene. Također, načelo transparentnosti je zahtjev koji proizlazi iz samog termina “javna” u nazivu instituta “javna nabava”. Propisivanjem i provedbom ovoga načela javnosti se omogućava da bude upoznata s načinom obavljanja rada, kao i s rezultatima rada tijela koje provodi postupak pravne zaštite. Ovo je načelo osigurano u svim fazama postupka javne nabave, pa tako i u žalbenom stadiju javno nabavnoga postupka, i kao takvo treba biti posebno istaknuto. U postupku pravne zaštite realizira se tako da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o žalbenom postupku i odlukama donesenim u tom postupku. Jedan od (novijih) javnih upisnika je Registar izvlaštenih nekretnina. Ustrojen je na temelju čl. 44. st. 1. Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade¹⁴, a uređen je Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja registra izvlaštenih nekretnina.¹⁵

Dakle, da bi se u skladu s odredbama, prvenstveno čl. 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda¹⁶ i judikaturom ECHR-a opravdala potreba da se oni učine javnim, krenulo se od činjenice kako informacije, podaci ili dokumenti kojima se traži pristup ispunjavaju test javnog interesa. Štoviše, takva potreba postoji jer predmetne informacije osiguravaju transparentnost načina obavljanja javnih poslova i pitanja od javnog interesa za čitavo društvo omogućavajući sudjelovanje u javnom upravljanju od strane javnosti u cjelini. S obzirom na višestruke aspekte zaštite podataka po čl. 8. Konvencije, treba uzeti u obzir niz kriterija kako bi se utvrdilo u svakom konkretnom predmetu je li pristup podacima/informacijama od značaja za ostvarivanje prava pojedinca na zaštitu osobnih podataka po čl. 8. Konvencije te predstavlja li uskraćivanje pristupa zadiranje u to pravo. Dakle, da bi transparentnost registra bila opravdana, odnosno da bi dopuštanje nacionalnih vlasti da učine javnim te da omoguće pristup relevantnim podacima iz registra zajednice suvlasnika, javnost registra zajednice suvlasnika mora biti „propisana zakonom“, mora imati jedan ili više legitimnih ciljeva spomenutih u čl. 8., st. 2. Konvencije te element javnosti mora biti određen kao „nužan u demokratskom društvu“¹⁷.

4. Umjesto zaključka

Kada je u pitanju načelo javnosti raznih registara, niti u međunarodnom pravu niti u komparativnoj praksi ne postoji univerzalno prihvaćen standard o tomu što treba imati primat: pravo (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili pravo na zaštitu privatnosti. Pravna tradicija jedne države te konkretni društveni kontekst i aktualni trenutak bit će prevladavajući čimbenici u utvrđivanju adekvatnog kompromisa između prava javnosti da bude informirana i prava pojedinca da zaštiti svoju privatnost. Različit pristup ovom pitanju u državama te različita praksa unutar pojedinih država ukazuju na to da nije lako unaprijed postaviti pravila o transparentnosti koja će važiti u svakom pojedinačnom predmetu.

ECHR je u svojoj sudskoj praksi razvio određene ključne kriterije vezane za uspostavljanje ravnoteže između prava na zaštitu podataka i drugih osnovnih prava. Pri tomu zadiranje mora imati legitimni cilj zaštite privatnosti osoba te postići razmjernost konkurentnih interesa u određenom predmetu, kako bi se pravo na privatnost i pravo na javni interes doveli u pravičnu ravnotežu.¹⁸ Pitanje identificiranja pojedinaca uključenih u registar uglavnom se predstavlja kao konflikt različitih, ali jednako zaštićenih prava. Naime, (djelomičnom ili cjelovitom) anonimizacijom osobnih podataka, kako se često ističe, prvenstveno se štiti pravo pojedinca na dostojanstvo te pravo na zaštitu privatnosti i osobnih podataka.

S druge strane, osiguravanjem pristupa potpunim informacijama omogućava se ostvarivanje prava na slobodu pristupa informacijama. Pored toga, za identificiranje pojedinaca u dokumentima smatramo da se doprinosi transparentnosti i otvorenosti institucija, osigurava javni nadzor nad funkcioniranjem sustava te jača povjerenje javnosti u institucije. Uzimajući u obzir indeks percepcije korupcije, pravo javnosti da zna dodatni je razlog za pozivanje na transparentnost predmetnih registara. Generalno govoreći, postoje podaci koji sami po sebi ne povlače javni interes te ne postoji ni potreba za njihovim objavljivanjem. Ipak, registri u pravilu rezultiraju mnoštvom podataka, ali je njihova vrijednost i značaj iz perspektive javnosti različita, naročito kada se promatra u kontekstu prava na zaštitu osobnih podataka i zaštite privatnosti.

U posljednje vrijeme, međutim, zabilježen je novi trend preispitivanja prakse ekstenzivne i automatske anonimizacije osobnih podataka u institucijama u korist načela transparentnosti. Štoviše, princip transparentnosti često se navodi kao jedan od glavnih ciljeva te vodeći autori ističu da transparentnost javnih registara prije svega ima instrumentalnu vrijednost. Drugim riječima, transparentnost nije sama sebi cilj, već sredstvo za postizanje drugih ciljeva.

Zaključno, sve rečeno predstavlja samo manji dio obuhvata političke realnosti kojim se samo donekle može ilustrirati kompleksnost procesa društvenog odlučivanja i djelomično sagledati društveni odnos koji utječe na formiranje odnosno definiranje koncepta javnog interesa (čl. 2. Zakona). Sadašnji Zakon u predmetnoj domeni čini nam se ustavnopravno prihvatljivim pod pretpostavkom da se transparentnost u nadolazećem Pravilniku ne postiže samo pukim objavljivanjem informacija već da informacije budu dostupne, pouzdane, relevantne, kompletne, pravovremene i razumljive.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul,Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilišta u Rijeci, Pravni fakultet

dr. sc. Josip Dešić, Katedra za građansko pravo, Sveučilišta u Rijeci, Pravni fakultet