Upravni postupci koji se odnose na ostvarivanje prava na očinski dopust postavili su ključna pitanja o primjeni načela dobrog upravljanja u radu javnopravnih tijela. U konkretnom slučaju, kojeg su razmatrali Upravni sud u Rijeci i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, sudovi su ocijenili da je postupanje Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje povrijedilo temeljna načela transparentnosti, dobrog upravljanja i pomoći stranci u upravnom postupku zbog toga što to javnopravno tijelo stranku nije obavijestilo da u slučaju podnošenja zahtjeva u trajanju kraćem od deset radnih dana neće moći iskoristiti preostale dane očinskog dopusta.
Pravo na očinski dopust
Pravo na očinski dopust regulirano je Direktivom (EU) 2019/1158 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o ravnoteži između poslovnog i privatnog života roditelja i pružatelja skrbi i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2010/18/EU. Članak 4. Direktive propisuje minimalni standard da države članice moraju osigurati pravo na najmanje deset radnih dana očinskog dopusta povodom rođenja djeteta. Države članice mogu odrediti detalje korištenja ovog prava, uključujući mogućnost neprekinutog ili fleksibilnog korištenja.
Republika Hrvatska prenijela je ovu Direktivu u svoje zakonodavstvo Zakonom o rodiljnim i roditeljskim potporama („Narodne novine“, broj 152/22). Članak 16. Zakona propisuje da zaposleni ili samozaposleni otac ima pravo, nakon rođenja djeteta, na očinski dopust u neprekidnom trajanju od deset radnih dana za jedno dijete, čime je Hrvatska isključila mogućnost fleksibilnog korištenja tog dopusta, premda Direktiva ostavlja takvu mogućnost državama članicama.
U konkretnom slučaju, zaposleni otac je podnio zahtjev Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje (dalje: HZZO) za priznavanje prava na očinski dopust u trajanju od šest radnih dana, nakon što mu je prethodno bilo već odobreno korištenje četiri radna dana očinskog dopusta. Prvostupanjsko javnopravno tijelo HZZO-a donijelo je rješenje kojim je odbilo zahtjev, uz obrazloženje da očinski dopust mora biti iskorišten u neprekinutom trajanju od deset radnih dana.
Zaposleni se otac žalio na ovo rješenje, ali je HZZO potvrdio svoju odluku, navodeći da je takav način korištenja dopusta, isključivo u neprekinutom trajanju, jasno propisan Zakonom o rodiljnim i roditeljskim potporama. On je stoga pokrenuo upravni spor pred Upravnim sudom u Rijeci.
Presuda Upravnog suda u Rijeci 2 Us I-1571/2023-8
U ovom slučaju sporno je mogu li se negativne odluke javnopravnih tijela o dotičnom zahtjevu tužitelja ocijeniti zakonitima odnosno je li javnopravno tijelo postupilo zakonito kada nije informiralo oca - podnositelja zahtjeva niti putem obrasca kojeg je sastavilo niti tokom upravnog postupka da u slučaju podnošenja zahtjeva u trajanju kraćem od deset radnih dana stranka neće moći iskoristiti preostale dane očinskog dopusta.
Upravni sud u Rijeci (poslovni broj: 2 Us I-1571/2023-8) poništio je rješenja HZZO-a kojima je tužitelju uskraćeno pravo na preostali dio očinskog dopusta te se tužitelju priznalo pravo na očinski dopust u preostalom trajanju od šest radnih dana i naložilo prvostupanjskom tijelu da o tome donese odgovarajuće rješenje.
Sud utvrđuje da javnopravna tijela, na štetu tužitelja, nisu rješavala predmetnu upravnu stvar u skladu s načelom dobrog upravljanja. To načelo, razvijeno u konvencijskoj i domaćoj ustavnosudskoj praksi, podrazumijeva transparentnost, pravovremenost, prikladnost i dosljednost postupanja tijela javne vlasti (primjerice, odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske: U-III-247/2017 od 26. rujna 2019.; U-III-11/2018 od 8. studenoga 2018.; U-III-308/2016 od 20. veljače 2020.).
Sud je utvrdio da je HZZO koristio službene obrasce koji nisu jasno informirali korisnike o uvjetima korištenja očinskog dopusta, što je rezultiralo situacijom u kojoj je tužitelj nenamjerno izgubio pravo na preostalih šest dana dopusta. Također, naglašeno je da u ranijem rješenju HZZO-a nije bilo upozorenja da djelomično korištenje dopusta onemogućava kasnije korištenje preostalog dijela, što je direktno protivno načelu pomoći stranci iz članka 7. Zakona o općem upravnom postupku (ZUP). Povreda ovog načela relevantna je i za ocjenu (ne)potpunosti primjene načela dobrog upravljanja.
U pogledu prava na očinski dopust u trajanju od najmanje deset radnih dana, sud smatra da izneseno ne upućuje na zaključak da su, u okolnostima dotičnog slučaja, osporavanim odlukama javnopravnih tijela supstancijalno i djelotvorno ispunjeni smisao i svrha Direktive, odnosno ZRRP-a, što je dovelo i do nerazmjernog miješanja u pravo tužitelja na očinski dopust.
Sud je posebno istaknuo da načelo dobrog upravljanja zahtijeva da upravna tijela postupe na prikladan i dosljedan način, a ne da u jednoj fazi postupanja odobre zahtjev za djelomično korištenje prava, da bi kasnije uskratilo preostali dio prava, pozivajući se na restriktivno tumačenje zakona. Sud je naglasio da su ovakvim postupanjem narušeni principi pravne sigurnosti i povjerenja građana u administraciju.
Presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usž-1386/2024-2
Visoki upravni sud (poslovni broj: Usž-1386/2024-2) potvrdio je presudu Upravnog suda u Rijeci, odbivši žalbu HZZO-a. Taj je sud je naglasio da HZZO nije ispunio obvezu informiranja korisnika o posljedicama djelomičnog korištenja očinskog dopusta, što predstavlja povredu načela pomoći stranci i dobrog upravljanja. Također, sud je odbacio argument HZZO-a da se upravna tijela ne mogu koristiti diskrecijskom ocjenom, naglasivši da je upravo pravilna primjena ZUP-a i informiranje stranaka ključno za ostvarenje dobrog upravljanja.
Širi značaj presuda
Valja naglasiti da sudovi ovim presudama nisu doveli u pitanje valjanost zakonske odredbe da se deset dana treba iskoristiti neprekidno, već su povredu prava utvrdili zbog posebnih okolnosti konkretnog slučaja (nedovoljne informiranosti stranke zbog sadržaja obrasca i ranijeg rješenja).
Ove presude imaju šire implikacije za upravne postupke u Republici Hrvatskoj, posebno u pogledu načela dobrog upravljanja. Ključna poruka sudova je da se administrativni postupci moraju voditi na način koji omogućava strankama da u potpunosti razumiju svoja prava i obveze. Ovaj slučaj može poslužiti kao primjer za druge situacije u kojima stranke podnose zahtjeve putem službenih obrazaca sastavljenih od strane javnopravnih tijela, a koji ne sadržavaju jasna upozorenja o pravnim posljedicama djelomičnog ili pogrešnog popunjavanja zahtjeva.
Načelo dobrog upravljanja nije samo apstraktan pravni standard, već konkretna obveza javnopravnih tijela da postupe na način koji osigurava transparentnost, predvidljivost i pravnu sigurnost. Ove sudske odluke naglašavaju potrebu da javna uprava aktivno informira i štiti prava građana, umjesto da stvara administrativne prepreke koje rezultiraju gubitkom prava zbog nedostatka informacija.
Lucija Prkačin, mag. iur.
