Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2023. iznimno je detaljno uredio pravni status morskih plaža, njihovu podjelu i načine gospodarskog korištenja – koncesijama i dozvolama. Osim podjele plaža, zakon vrlo jasno naglašava slobodu pristupa gotovo svim plažama – što je u Hrvatskoj prvorazredno ne samo pravno već i političko pitanje. Zbog političke osjetljivosti cjelokupno pravno uređenje plaža navedeno je izravno u zakonskom tekstu, makar bi nomotehički više pripadalo u podzakonski tekst. U članku se osvrćemo na podjelu morskih plaža te načine njihova gospodarskog korištenja.
Uvod
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“ br. 83/23., dalje ZPDML) koji je stupio na snagu 29. srpnja 2023. zadržao je u nas uvriježenu i već stoljetnu definiciju pomorskog dobra kao općeg dobra. To znači da su more i morska obala izvan pravnog prometa (lat. extra commercium), na kojima se ne može steći pravo vlasništva i druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Stoga se brojne gospodarske aktivnosti na moru i morskoj obali moraju obavljati temeljem koncesija i dozvola (dozvole su zamijenile nekadašnja koncesijska odobrenja).
Prema čl. 6. st. 1. ZPDML-a pomorsko dobro čine: unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje i čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe. U navedeni dio kopna spadaju među ostalim morska obala, morske plaže, sprudovi, žala, luke, lukobrani, rive, nasipi, privezišta, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost.
U članku 6. st. 2. se navodi kako je kopneni dio pomorskog dobra je pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno.
Opća uporaba i gospodarsko korištenje pomorskog dobra
Prema članku 11. st. 1. i 2. ZPDML-a pomorsko dobro prije svega je u općoj upotrebi. To znači da se svatko ima pravo služiti pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi I namjeni. Za bilo kakvu drugu uporabu koja izlazi iz uobičajene pomorsko dobro mora biti dano na posebnu uporabu, odnosno gospodarsko korištenje, kako se izričito navodi – sukladno odredbama samog ZPDML. Gospodarska ali i politička važnost ovog pitanja traži da se bilo kakva ograničenja opće uporabe daju temeljem zakonskog ovlaštenja.
Prema članku 13. st. 1. ZPDML-a, na dijelu pomorskog dobra opća upotreba pomorskog dobra može se ograničiti, ili iznimno isključiti na određeno vrijeme na temelju koncesije, posebne upotrebe pomorskog dobra, davanjem prava na privremeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra te davanjem luke otvorene za javni promet na upravljanje lučkoj upravi.
Članak 11. dalje navodi kako je posebna upotreba pomorskog dobra je vremenski ograničeno pravo upotrebe pomorskog dobra u svrhu obavljanja djelatnosti koja se (naglašavamo!) ne obavlja radi stjecanja dobiti, s ili bez prava korištenja građevina i zahvata u prostoru (st. 3.). Za razliku od navedenog, gospodarsko korištenje pomorskog dobra je vremenski ograničeno pravo korištenja pomorskog dobra sa ili bez prava korištenja građevina i zahvata u prostoru (st. 4.). U daljnjem tekstu ćemo se baviti upravo gospodarskom korištenjem pomorskog dobra, dakle u korištenjem u komercijalne svrhe.
Morske plaže
Kako smo uvodno naveli, morske plaže su ex lege u potpunosti dio pomorskog dobra. Novost koji nam donosi ZPDML je vrlo precizna zakonska podjela morskih plaža koje su iznimno vrijedan prirodni resurs, posebno za turistički orijentiranu zemlju kao što je Hrvatska. Nomotehnički, ovakva precizna podjela plaža bi spadala u podzakonsku materiju, ali je radi političke osjetljivosti zakonodavac odlučio materiju urediti izravno zakonom, što smatramo dobrim rješenjem.
Temeljna podjela morski plaža uređena je člankom 76. ZPDML-a, gdje se u prva dva stavka navodi kako se morske plaže dijele na:
Daljnjom podjelom javne morske plaže su:
Članak 76. u st. 3. uređuje i upravljanje morskim plažama – njima upravlja jedinica lokalne samouprave odnosno javna ustanova za zaštićene dijelove prirode (primjerice javna ustanova koja upravlja nacionalnim parkom za plaže unutar nacionalnog parka) ili koncesionar u skladu s odlukom i ugovorom o koncesiji. Dalje se naglašava kako su jedinica lokalne samouprave odnosno javna ustanova za zaštićene dijelove prirode i koncesionar dužni plažu štititi i održavati te osigurati zadovoljenje javnog interesa za korištenjem (st. 4.). Naglašavamo – obveza zadovoljenja javnog interesa obvezuje I koncesionara, dakle komercijalne djelatnosti koje se obavljaju temeljem koncesije moraju se prilagoditi i ovoj odredbi.
Članak 76. dalje navodi nekoliko važnih općenitih odredbi o morskim plažama, a koje se dalje dijelom ponavljaju kod opisivanja kategorizacije pojedinih plaža. Morske plaže moraju biti dostupne svima pod istim uvjetima (st. 5.). Morska plaža ne smije se isključiti iz opće upotrebe (st. 6.). Jedinica lokalne samouprave odnosno koncesionar koji upravlja javnom morskom plažom ne smije plažu ograditi niti na drugi način ograničiti pristup plaži (st. 7.). Jedinica lokalne samouprave odnosno koncesionar koji upravlja javnom morskom plažom ne smije naplaćivati ulaz na plažu (st. 8.). U pitanju su pravno i politički iznimno važne odredbe – plaže u Hrvatskoj moraju biti svima dostupne, ne smiju biti ograđene i moraju biti pod režimom opće uporabe.
ZPDML detaljno opisuje tri kategorije plaža: prirodne morske plaže, uređene morske plaže te vrlo specifične morske plaže posebne namjene. Svaka je uređena u posebnom članku zakona.
Prirodna morska plaža
Prirodna morska plaža uređena je čl. 78. ZPDML-a. Prirodna morska plaža jest plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja, infrastrukturno je neopremljena, potpuno očuvanih prirodnih obilježja čiji kopneni dio obuhvaća prostor prirodnog materijala (kamena, pijeska, šljunka, njihove kombinacije i sl.).
Na prirodnoj plaži građenje građevina nije dozvoljeno, već isključivo izvođenje zahvata u prostoru koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem te u skladu s posebnom uredbom. U pitanju je uredba kojom Vlada Republike Hrvatske uređuje gradnju građevina i izvođenje zahvata u prostoru koji se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem, a koji su dopušteni na prostoru pomorskog dobra (još nije donesena).
Nadalje se propisuje kako se prirodna morska plaža ne smije se ograditi niti se na drugi način smije ograničiti pristup prirodnoj morskoj plaži. Ne smije se naplaćivati ulaz na prirodnu morsku plažu. Prirodna morska plaža ne se smije isključiti iz opće upotrebe. ZPDML navodi i kako na prirodnim morskim plažama nije moguće dati koncesiju ako je prirodna morska plaža izvan građevinskog područja.
Uređena morska plaža
Uređena morska plaža uređena je člankom 79. ZPDML-a. Uređena morska plaža jest morska plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja i koja je pristupačna svima pod jednakim uvjetima, uključivo i osobama smanjene pokretljivosti, uređenog i izmijenjenog prirodnog obilježja te infrastrukturno i sadržajno uređenog kopnenog prostora neposredno povezanog s morem.
Propisuju se i obveze osobe koja upravlja morskom plažom. Jedinica lokalne samouprave ili koncesionar dužni su uređenu morsku plažu označiti i zaštiti s morske strane te na vidljivim mjestima istaknuti informativnu ploču s podacima o kakvoći mora za kupanje, podatkom je li dopušten pristup kućnim ljubimcima, morskom i kopnenom dijelu plaže i informacijama o mogućim izvanrednim događajima na morskoj plaži, a u skladu s važećim provedbenim propisima tijela državne uprave nadležnog za zaštitu okoliša i prirode.
Slično kao i kod prirodne morske plaže, uređena morska plaža ne smije se ograditi niti se na drugi način smije ograničiti pristup uređenoj morskoj plaži. Ne smije se naplaćivati ulaz na uređenu morsku plažu. Uređena morska plaža ne smije se isključiti iz opće upotrebe.
Morska plaža posebne namjene
Posebna i vrlo specifična kategorija su morske plaže posebne namjene, za koja vrijede posebna pravila, a ista je uređena čl. 80. ZPDML-a. Prema tom članku morska plaža posebne namjene je morska plaža koja udovoljava zahtjevima posebnih grupa korisnika i njihovim specifičnim potrebama.
Članak izričito propisuje kako se morska plaža posebne namjene koristi se na temelju koncesije koja se može dati: 1. javnoj ustanovi u sustavu zdravstva čiji osnivač je Republike Hrvatske ili jedinica područne (regionalne) samouprave (dakle ne i privatnoj zdravstvenoj ustanovi!), a čiji su korisnici u toj ustanovi radi liječenja i/ili rehabilitacije te 2. pravnoj osobi koja je koncesionar na morskoj plaži čiji su korisnici naturalni turisti.
Članak 80. nema odredbi o zabrani ograđivanja ili zabrani pristupa plaži. Ova plaža može biti ograđena i može se ograničiti ili isključiti opća uporaba. Ovo je vrlo strogo ograničenje i koncesija za ovu plažu se može dati isključivo u gore navedena dva slučaja.
Dohranjivanje morske plaže
ZPDLM u svom Dijelu četvrtom, gdje se uređuju morske plaže, opsežno uređuje i pitanja dohranjivanja morske plaže.
Prema pojmovniku ZPDLM, dohranjivanje plaže je dopremanje i razastiranje kamenog materijala i morskog biljnog materijala (lažine), pijeska ili šljunka na površinu žala, bez prisustva veće količine praha i/ili gline, sa svrhom nadomještanja količine materijala koja je trajno izgubljena zbog prirodnih procesa. Kako je u praksi oko dohranjivanja plaža bilo jako puno zloporaba, zakonodavac je ovo pitanje (makar bi i ono nomotehnički spadalo u podzakonsku regulaciju) odlučio urediti izravno zakonom.
U članku 77. ZPDLM se propisuje kako je zabranjeno dohranjivanje plaža zemljanim materijalom, otpadom, iskopom i sl. Plaže se mogu dohranjivati samo prirodnim šljunkom i/ili pijeskom. Nadalje, Nije dozvoljeno godišnje dohranjivanje plaže s većom količinom od 0,35 kubnih metara po dužnom metru obale plaže. Iznimno, plaža se može dohraniti većom količinom ako je isto potrebno za očuvanje prosječne godišnje pozicije obalne crte uz prethodnu suglasnost upravnog tijela u jedinici područne (regionalne) samouprave u čijem su djelokrugu poslovi zaštite okoliša i prirode.
Osoba koja upravlja plažom može dohranjivati uređenu morsku plažu tako da se ne mijenja prosječna godišnja pozicija obalne crte niti izgled plaže niti njezine karakteristike.
Načelo zadovoljavanja javnog interesa
ZPDLM izričito uvodi i propisuje načelo zadovoljavanja javnog interesa, pri čemu ne ostaje samo na nominalnom navođenju načela, već se i postotno ograničava postotak plaže na kojemu koncesionar može obavljati djelatnost (pri čemu, kako smo naveli, osim u dva vrlo iznimna slučaja, plaža ne smije ograđivati niti se smije ograničavati opću uporabu plaže).
Prema čl. 81. st. 1. ZPDML-a davatelj koncesije za gospodarsko korištenje javne plaže dužan je prilikom odlučivanja o površini plaže na kojoj koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti osigurati i štititi javni interes korištenja plaže. Dodatna ograničenja su navedena dalje u članku. Koncesija za javnu plažu u naselju mora se davati tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 40 % kopnenog i 20 % morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana (st. 2.). Koncesija za javnu plažu izvan naselja mora se davati tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 60 % kopnenog i 40 % morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana (st. 3.).
Koncesije za gospodarsko korištenja pomorskog dobra
Radi cjelovitosti ovog teksta, kratko ćemo se osvrnuti na koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, dakle i koncesije na morske plaže. Kao smo uvodno rekli, pomorsko dobro prije svega je u općoj upotrebi, a može biti dano na posebnu upotrebu koja je nekomercijalna (primjerice potrebe obrane ili sigurnosti plovidbe) i na gospodarsko korištenje, koje je naravno u komercijalne svrhe.
Sukladno općim propisima (Zakon o koncesijama, „Narodne novine“ 69/17., 107/20.) te europskoj regulativi uvedenoj Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, ZPDLM koncesije definira vrlo jednostavno, u pojmovniku se navodi: „koncesija na pomorskom dobru je pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra koje se stječe ugovorom o koncesiji“. Detaljnije se koncesija definira u čl. 48. st. 2. ZPDML-a, gdje se navodi kako je koncesija na pomorskom dobru vremenski ograničeno pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra, sa ili bez prava na gradnju, a koje se stječe ugovorom o koncesiji.
Koncesija na pomorskom dobru daje se na temelju javnog prikupljanja ponuda, a iznimno na zahtjev, po posebnoj odredbi ZPDML-a. Sukladno općim propisima navodi se i kako je ugovor u koncesiji upravni ugovor.
Želimo naglasiti kako Glava III. ZPDML-a „Gospodarsko korištenje pomorskog dobra“ navodi ne samo materijalnopravne (primjerice određivanje predmeta koncesije), već i određene procesnopravne odredbe vezano za davanje koncesija na pomorskom dobru, pa slijedom toga i koncesije na morskim plažama. Znači, postoji postupovni propis, Zakon o koncesijama, ali sektorski propis, ZPDLM razrađuje i određene procesnopravne odredbe – od pripremnih radnji za davanje koncesije, imenovanja specifičnog Stručnog povjerenstva za koncesije, nadležnosti za davanje koncesije, do određivanja roka za davanje koncesije i posebnih pretpostavki za koncesionara. Zakon o koncesijama i ZPDLM imaju odnos općeg i posebnog propisa, po načelu „lex specialis derogat legi generali“, gdje je ZPDLM poseban zakon. U praksi, primjerice kod određivanja roka davanja koncesije preporučamo svakako pogledati i recital Direktive o ugovorima o koncesiji, gdje je ta problematika opsežno obrazložena.
Kada smo kod roka davanja koncesije, članak 55. st. 2. ZPDML-a navodi kako se koncesija se daje tako da rok ne ograničava tržišno natjecanje više nego što je to nužno kako bi se osigurala amortizacija stvarne vrijednosti ulaganja koncesionara i razuman povrat uloženog kapitala, istodobno uzimajući u obzir troškove i rizike koje koncesionar preuzima za vrijeme trajanja koncesije. U pitanju je razrada recitala 52. Direktive o ugovorima koncesiji: „za koncesije koje traju dulje od pet godina trajanje bi trebalo ograničiti na razdoblje u kojem se očekuje da bi, u normalnim uvjetima rada, koncesionar mogao nadoknaditi ulaganja u izvođenje radova i usluga te ostvariti povrat uloženog kapitala“. Iznimno, po posebnoj odredbi čl. 55. st. 3. ZPDML-a, koncesija za prirodne morske plaže može se dati najduže na rok do pet godina.
Dozvole na pomorskom dobru
Brojne jednostavnije gospodarske aktivnosti na pomorskom dobru obavljaju se ne temeljem koncesije, već dozvole (dozvola u novom ZPDML-u zamjenjuje nekadašnja koncesijska odobrenja). Prema pojmovniku ZPDML-a, dozvola na pomorskom dobru je upravni akt kojim se ovlašteniku daje vremenski ograničeno pravo na obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, kojom se ne ograničava niti isključuje opća upotreba pomorskog dobra, a za obavljanje djelatnosti može služiti isključivo jednostavna građevina koja se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatra građenjem.
Dozvole se detaljno uređuju čl. 71. ZPDLM-a. U st. 1. se navodi kako je na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru u službenom glasilu, na oglasnoj ploči, na službenim mrežnim stranicama jedinice lokalne samouprave i najmanje u jednom dnevnom listu. Jednaku obvezu za zaštićene dijelove prirode ima ravnatelj javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode.
Za davanje dozvola provodi se javni natječaj (čl. 71. st. 3.), što je svakako bolje rješenje nego dosadašnje davanje koncesijskih odobrenja na zahtjev, oko čega su nastale brojne dvojbe i zloporabe.
Dozvola na pomorskom dobru može se dati gospodarskom subjektu koji je registriran za obavljanje gospodarske djelatnosti za koju je podnio ponudu na javnom natječaju (st. 4.). Dozvola se može dati samo za obavljanje djelatnosti i korištenje pomorskog dobra manjeg značaja (st. 5.). U pitanju su brojne jednostavne komercijalne djelatnosti obično sezonskog karaktera – štandovi za prodaju suvenira, prodaja pića i napitaka, prodaja sladoleda, najam ležaljki i suncobrana, najam sandolina i slično.
Rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru je upravni akt na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se (naglašavamo!) ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra (st. 7.). To znači da imatelj dozvole primjerice ne smije rasporediti prazne ležaljke po plaži kao bi druge onemogućio u uživanju plaže, zahtijevao da korisnik plaže uzme njegov suncobran i slično – dozvola omogućava obavljanje djelatnosti, ali nikako i ni u kom slučaju ne dozvoljava ograničenje opće uporabe. Dozvole na pomorskom dobru daju se na rok od dvije do pet godina (st. 9.).
Iznimno, dozvola na pomorskom dobru može se dati na zahtjev na rok do 20 dana za obavljanje privremene ili prigodne djelatnosti, samo jednom u kalendarskoj godini, uz mogućnost ograničenja opće upotrebe u smislu ograđivanja i naplate ulaska (st. 10.). U pitanju su dozvole za organizaciju raznih komercijalnih događanja na pomorskom dobru, najčešće koncerata.
Zaključno
Hrvatska je 2023. donošenjem novog ZPDML-a u odnosu na prethodni propis bitno preciznije pravno definirala morske plaže, kategorije morskih plaža i mogućnost obavljanja gospodarskih aktivnosti na morskim plažama. Zakon izričito naglašava kako temeljni oblik uporabe plaža opća uporaba – dakle, plaže, čak ni one pod koncesijom, ne smiju se ograđivati, niti se smije ograničavati pristup (uz dva navedena vrlo stroga izuzetka). U Hrvatskoj nema privatnih plaža, ZPDML je vrlo jasan oko tog pitanja.
Navedena regulacija ima i određene gospodarske posljedice – ovaj pravni model morskih plaža ne pogoduje razvoju all inclusive hotela, koji obično imaju posebne plaže za svoje goste. Hotel može naravno imati koncesiju na obližnjoj plaži – ali ona mora biti dostupna svima.
Za jednostavnije gospodarske aktivnosti na pomorskom dobru, pa tako i na plažama, a koje ne uključuju gradnju, predviđene su dozvole, koje su poboljšani model nekadašnjih koncesijskih odobrenja. Imatelji dozvole ni u kom slučaju ne smiju ograničavati opću uporabu plaže.
ZPDLM je omogućio i regulirao mogućnost koncesija na plažama. Te koncesije također ne smiju ograničavati opću uporabu, no osim na prirodne plaže, mogu se dati na dulji rok od dozvola. Koncesije mogu uključivati zahvate u prostoru koji se ne smatraju gradnjom, ali kod nekih kategorija i pravo na gradnju. Time koncesije, u odnosu na dozvole, omogućavaju razvoj složenijih turističko-ugostiteljskih sadržaja na morskim plažama, što se može povoljno odraziti na kvalitetu turističko-ugostiteljske ponude na hrvatskom Jadranu.
Iako je ZPDML donesen prije godinu dana, radi potrebe donošenja cijelog niza podzakonskih propisa, ali i planskih dokumenata, veće broj koncesija temeljem ovog Zakona možemo očekivati tek narednih godina.
Na kraju napominjemo da koncesije koje su dane po prijašnjem propisu ostaju na snazi, tako da u Hrvatskoj imamo nekoliko plaža koje su u isključivoj uporabi, dane sukladno prijašnjim propisima, što će trajati do isteka roka na koji su te koncesije dane.
izv. prof. dr. sc. Goran Vojković
