Pravo na predstavku pravo je ustavnog ranga, a dodatno je razrađeno u više zakona i podzakonskih propisa. Člankom 46. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ br. 59/90., 135/97., 8/98. – proč. tekst, 113/00., 124/00. – proč. tekst, 28/01., 41/01. – proč. tekst, 55/01. – ispr., 76/10., 85/10. – proč. tekst i 5/14.) propisano je da svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti na njih odgovor.
Prema pravnoj teoriji, tom je ustavnom odredbom uređeno pravo peticije, koje se sastoji u pravu obraćanja državnim tijelima. Svatko, građanin ili stranac, fizička ili pravna osoba, ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima te na njih dobiti odgovor. Podnošenje peticije nema za posljedicu obvezu tih tijela da se o njoj izjasne u formalnom postupku, osim u obliku odgovora nositelju peticije. Uzevši u obzir raniju praksu, kada su podnositelji peticija bili izloženi raznim sankcijama, čak i kaznenom progonu, potrebno je naglasiti kako to pravo nije ničim ograničeno, niti formalno, niti po sadržaju. No, jedino što podnositelj ima pravo očekivati jest odgovor tijela kojem je podnio peticiju.1
Slično o članku 46. Ustava piše i Crnić: „Ova odredba zapravo je poruka da nitko ne smije nezadovoljnom građaninu zabraniti ili onemogućiti ili otežati podnošenje predstavke, pritužbe i davanje prijedloga državnim i drugim javnim tijelima. Te građanske inicijative odnosno slanje tih podnesaka ustavni su oblik slobode izražavanja misli (mišljenja) iz čl. 38. Ustava. (…) Tijelo kojem se građanin obratio ima obvezu odgovoriti. To ne znači nužno da će odgovor biti pozitivan za građanina odnosno da će njegovu predstavku, pritužbu ili prijedlog nadležno tijelo u svakom slučaju prihvatiti. Nije, dakle, riječ o apsolutnom ustavnom jamstvu.“2
Bitni elementi regulacije općeg prava na predstavku (peticiju) jesu, dakle: pravo podnošenja predstavke, odnosno obraćanja javnim tijelima; dužnost razmatranja predstavke od strane tijela kojem je upućena; pravo na dobivanje odgovora na predstavku u propisanom roku; indirektno, zabrana trpljenja štetnih posljedica zbog podnošenja predstavke.
Primjeri posebnih zakona
Na razini zakona, pravo na predstavku uređeno je, primjerice:
- člankom 29. stavkom 2. i člankom 32. stavkom 3. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“ br. 66/19.)
- člankom 26. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20.)
- člankom 4. stavkom 3. Zakona o sudovima ("Narodne novine" br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22.)
- člancima 5.-5.f Zakona o policiji ("Narodne novine" br. 34/11., 130/12., 89/14., 151/14., 33/15., 121/16., 66/19.)3
- člancima 112. i 113. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske ("Narodne novine" br. 79/06., 105/06.)
- člankom 33. Zakona o upravnoj inspekciji ("Narodne novine" br. 15/18., 98/19.)
- člankom 59. Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine" br. 25/13., 85/15., 69/22.).4
Što se tiče potonjeg Zakona, upravo je predstavka instrument koji se može koristiti kada konkretno traženje ne ulazi u doseg Zakona o pravu na pristup informacijama. Primjerice, kada nije riječ o materijaliziranom podatku u posjedu tijela javne vlasti u smislu članka 5. točke 3. navedenog Zakona, ili kada se traženje ne smatra zahtjevom za pristup informacijama (članak 18. stavak 5. toga Zakona). Podnositelju takve predstavke, dakako, ne pripada zaštita propisana Zakonom o pravu na pristup informacijama.
Pristup sudu
U praksi se ponekad postavlja pitanje je li podnositelj predstavke, kada je nezadovoljan odgovorom na predstavku, ovlašten pokrenuti sudski postupak (upravni spor ili koju drugu vrstu sudskog utuženja). Pravo na pristup sudu element je prava na pravično suđenje.
Pri tome je na umu potrebno imati da sudska zaštita nije univerzalna, niti je ustavno i konvencijsko pravo na pristup sudu apsolutno.5 Ključan je odgovor na pitanje je li riječ o umanjenju pristupa sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit „prava na sud“.
Opće pravilo i iznimke
Odgovorom na predstavku ne odlučuje se o pravu ni o obvezi podnesitelja predstavke. Taj odgovor ponekad može imati neke neizravne učinke na pravni ili faktični položaj podnositelja, ali se odgovorom o tome autoritativno ne odlučuje.
U pravilu, odgovor na predstavku ne može biti osporavan pred sudom. Iznimka od toga pravila može biti propisana samo posebnim zakonom. Primjer takve iznimke je članak 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., 110/21., dalje: ZUP). Tim je člankom dopušten prigovor u pogledu obavijesti javnopravnog tijela da, povodom predstavke (inicijative) podnositelja, neće pokrenuti postupak po službenoj dužnosti. Dakle, članak 42. ZUP-a odnosi se isključivo na negativan odgovor na predstavku kojom se traži pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti radi zaštite javnog interesa, a ne i na predstavke koje sadržavaju druge vrste pritužbi i traženja.6 S obzirom na posebne odredbe ZUP-a o prigovorima, koje nisu primjenjive na prigovore propisane drugim zakonima, u odnosu na prigovor iz članka 42. ZUP-a predviđena je zaštita u upravnom postupku i upravnom sporu.7 Takva je zaštita propisana i u pogledu traženja obavijesti o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (članak 155. ZUP-a), ali je doseg tog instituta razmjerno uzak.8
Usporedbe radi, u odnosu na prijedlog (inicijativu) za primjenu izvanrednoga pravnog lijeka poništavanja i ukidanja rješenja po službenoj dužnosti (članci 129.-132. ZUP-a) nisu dopuštena pravna sredstva protiv obavijesti javnopravnog tijela da nije prihvaćen prijedlog stranke za primjenu toga pravnog lijeka (članak 131. stavak 3. ZUP-a), premda ta obavijest najčešće može imati neki neizravan učinak na pravni položaj stranke.
Dodatni naglasci
Općenito, predstavke su ponekad poticaj za pokretanje drugih vrsta postupaka. Primjerice, na temelju predstavke može biti pokrenut neki oblik nadzora, utvrđivanja kaznene ili druge odgovornosti i sl. No, ako posrijedi nije inicijativa za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti, podnositelj predstavke nije ovlašten pred sudom osporavati odgovor nadležnog tijela u kojem je navedeno da povodom predstavke neće biti daljnjih postupanja.
Ne samo da za to ne postoji pravni temelj, već bi drukčiji pristup ponekad mogao dovesti do poremećaja u odnosima stvarne nadležnosti. Primjerice, do toga da, povodom pritužbe kojom podnositelj traži da policija pokrene prekršajni postupak, kada nadležno povjerenstvo pritužbu ocijeni neutemeljenom9, podnositelj pokrene upravni spor, u kojem upravni sud donosi presudu kojom nalaže pokretanje postupka u drugoj grani sudovanja.
S druge strane, podnošenje predstavke nije zapreka za usporedno korištenje drugih pravnih sredstava.
Zaključak
Pravo na predstavku (pritužbu) komplementarno je drugim pravima građana i pravnih osoba. Međutim, pravo na predstavku nije nadomještaj drugih prava, koja se ostvaruju u drugim, formalni(ji)m postupcima.
Nemaju svi pravni instrumenti sudski epilog, niti je - za ostvarivanje vladavine prava - nužno da ga imaju. Odgovor na predstavku, u pravilu, ne može biti osporavan pred sudom. Iznimke od tog pravila moraju biti izričito propisane posebnim zakonom. Iz razmatranja izloženog u ovom tekstu proizlazi da nedopuštenost sudskog osporavanja odgovora na predstavku (u općem režimu predstavke) ne narušava samu bit prava na pristup sudu.
doc. dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Smerdel, Branko – Sokol, Smiljko, Ustavno pravo, 2. neizmij. izd., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006., 147. str.
^ 2 Crnić, Ivica, Ustav Republike Hrvatske u praksi, Organizator, Zagreb, 2018., 540. str.
^ 3 Normativnu cjelinu s navedenim odredbama Zakona o policiji čini Pravilnik o načinu rada i postupanja po pritužbama ("Narodne novine" br. 16/21., 51/21.).
^ 4 Dio posebnih zakona predviđa sudjelovanje vanjskih članova u tijelima zaduženima za razmatranje predstavki (pritužbi). V. npr.: članke 5.c i 5.d Zakona o policiji; članak 110. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske.
^ 5 V. npr. t. 11. obrazloženja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. („Narodne novine“ br. 126/10.).
^ 6 Više o članku 42. ZUP-a v. npr. autorove tekstove objavljene na portalu Ius-Info, dostupne putem sljedećih poveznica: https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/pokretanje-upravnog-postupka-po-sluzbenoj-duznosti-povodom-predstavke-clanak-42-zakona-o-opcem-upravnom-postupku ; https://www.iusinfo.hr/aktualno/u-sredistu/51987 .
^ 7 V. članak 122. ZUP-a i članak 3. stavak 1. točku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21).
^ 8 Više o tome v. npr. u: Rajko, Alen, Tri vrste obavješćivanja u području upravnog prava, Informator, br. 6700/21, 8.-10. str.
^ 9 V. članak 8. Pravilnika o načinu rada i postupanja po pritužbama.
