Direktiva (EU) 2024/1069 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o zaštiti osoba uključenih u javno djelovanje od očito neosnovanih tužbi ili zlonamjernih sudskih postupaka ("strateške tužbe usmjerene protiv javnog djelovanja"), stupila je na snagu 6. svibnja 2024., a države članice obvezala da do 7. svibnja 2026. usklade svoje zakonodavstvo, kao i administrativne i druge mjere s odredbama navedene Direktive. U članku pročitajte detaljnije o novoj SLAPP Direktivi, ali i Anti-SLAPP politici u Republici Hrvatskoj.
Uvod
Strateške tužbe usmjerene protiv javnog djelovanja (dalje u tekstu: SLAPP, od engleskog "strategic law suits against public participation") nisu novost kako na tlu Europske unije, a tako ni na području drugih zakonodavstava (poput SAD-a,1 Kanade ili Australije). Naime, još od početka ovog desetljeća Unija radi na suzbijanju zlonamjernog pokretanja postupaka i strateškog sudovanja s ciljem suzbijanja slobode govora.
Rasprava na tlu Europske unije je rezultirala donošenjem posebne Direktive (EU) 2024/1069 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o zaštiti osoba uključenih u javno djelovanje od očito neosnovanih tužbi ili zlonamjernih sudskih postupaka ("strateške tužbe usmjerene protiv javnog djelovanja"),2 a koja je na snagu stupila 6. svibnja 2024., a države članice obvezala da do 7. svibnja 2026. usklade svoje zakonodavstvo, kao i administrativne i druge mjere s odredbama navedene Direktive, kako bi ista postigla ciljeve radi kojih je donesena.
Ovom Direktivom je europski zakonodavac nastojao sve svoje dosadašnje preporuke pretvoriti u jedan novi pravni režim, a čiji je cilj zaštita slobode govora.3
Povijest SLAPP Direktive
SLAPP se kao termin prvi puta pojavljuje kod profesora Georga W. Pringa i Penelope Canan u njihovoj knjizi iz 1996. "SLAPP: Getting Sued for Speaking out".4 Na području Europske unije pojam SLAPP se češće počinje spominjati nakon smrti malteške novinarke Daphne Caruana Galizie5, koja je u trenutku svoje smrti bila suočena s preko 40 tužbi od kojih su neke i dalje u tijeku protiv članova njezine obitelji i njezinih nasljednika. Suočen s nasilnom smrću malteške istraživačke novinarke, kao i brojnim tužbama i pritiscima s kojima se suočavaju novinari na tlu Europske unije,6 europski zakonodavac je morao priznati da je vrijeme da krene u borbu protiv SLAPP-ova pa je od tada do danas doneseno nekoliko rezolucija usmjerenih na zaštitu osoba koje javno djeluju.7
Na koncu 9. lipnja 2023. je postignut politički sporazum za donošenje SLAPP Direktive te je ista donesena 11. travnja 2024., a na snagu je stupila 6. svibnja 2024.
Opće odredbe
SLAPP Direktiva se sastoji od 55 točaka Preambule ili uvodne izjave te 24 članka raspoređena u šest poglavlja.
Već u članku 1. je definirano da su Direktivom predviđene zaštitne mjere protiv očito neosnovanih tužbi ili zlonamjernih postupaka u građanskim stvarima s prekograničnim implikacijama koje su podnesene odnosno koji su pokrenuti protiv fizičkih i pravnih osoba zbog njihove uključenosti u javno djelovanje. Slijedom navedenog, Direktiva se odnosi na građanske i trgovačke stvari te se njome ne dovodi u pitanje kazneni postupak u državama članicama.8
SLAPP Direktiva je donesena u skladu s člankom 81. stavkom 2. točkom f) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: UFEU), a europski zakonodavac je posebno napomenuo da se sloboda izražavanja na koju se Direktiva odnosi ima tumačiti u skladu s relevantnim člankom 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu: EKLJP) onako kako ga tumači Europski sud za ljudska prava (dalje u tekstu: ESLJP).9
Europski zakonodavac u Preambuli Direktive posebno napominje da se njome nastoji spriječiti "klevetnički turizam", ali i forum shopping (biranje najpovoljnije jurisdikcije za tužitelja) te da je prilikom donošenja Direktive imao u vidu i pravo na pristup sudu, a koje tužitelju mora biti osigurano.
Direktiva je stupila na snagu 6. svibnja 2024. godine, a države članice imaju rok od dvije godine za usklađivanje vlastitog zakonodavstva s ciljevima Direktive, koja se primjenjuje u svim državama članicama osim Danske.10
Javno djelovanje i javni interes prema SLAPP Direktivi
Pojam javnog djelovanja je u Direktivi dosta široko definiran i uključuje svako javno djelovanje bilo da je riječ o davanju izjave ili obavljanju neke aktivnosti fizičke ili pravne osobe pri ostvarivanju prava na slobodu izražavanja i informiranja, slobodu umjetnosti, znanosti, slobodu okupljanja i udruživanja te bilo koje pripremne, pomoćne ili potporne aktivnosti izravno povezane s tim i koja se odnosi na pitanje od javnog interesa.11
Pitanje od javnog interesa je pojam koji je europski zakonodavac također široko definirao obuhvaćajući sva pitanja koja utječu na javnost u tolikoj mjeri da javnost za njega može imati legitiman interes, primjerice, javno zdravlje, sigurnost, okoliš, klima, temeljna prava, aktivnost fizičke ili pravne osobe koja je javna ličnost u javnom ili privatnom sektoru, korupcija, prijevara, zaštita demokratskih procesa od neopravdanog uplitanja itd.
Vidljivo je da je europski zakonodavac širokim definiranjem pojma javno djelovanje, ali i javni interes nastojao u najširoj mogućoj mjeri zaštiti slobodu izražavanja od bilo kakvih pritisaka i zastrašivanja te zapravo sve teme značajne za javno mnijenje ulaze pod doseg navedenih definicija.
Zlonamjernost u SLAPP Direktivi
Zlonamjeran sudski postupak bi bio svaki sudski postupak koji nije pokrenut radi stvarnog isticanja ili ostvarivanja prava, nego čija je glavna svrha sprječavanje, ograničavanje ili sankcioniranje javnog djelovanja pri čemu se iskorištava neravnoteža moći između stranaka i kojima se nastoje ostvariti neosnovane tužbe, primjerice prekomjerna vrijednost predmeta spora, postojanje više postupaka povezanih sa sličnim pitanjima koje je pokrenuo tužitelj ili s njim povezani subjekti, zastrašivanje, uznemiravanje, prijetnje od strane tužitelja ili njegovih zastupnika prije ili tijekom sudskog postupka, zloporaba postupovnih taktika kao što su odgađanje postupka, zlonamjerno ili prijevarno biranje najpovoljnije jurisdikcije, povlačenje tužbenog zahtjeva u zloj vjeri, u kasnijoj fazi postupka i slično.
Uzimajući u obzir navedeno da se zaključiti da je europski zakonodavac imao u vidu situacije u kojima se sudski postupci i postupovni alati koriste u svrhu zastrašivanja i ušutkivanja te kao pokazatelj moći.
Prekogranični element
Istraživanja su pokazala da dosta sudskih postupaka koji sadrže obilježja SLAPP-ova ima međunarodni element. Naime, prema jednom istraživanju više od 85% slučajeva koji uključuju postojanje javnog interesa u sebi imaju prekogranični element.12
U samom uvodu Direktive je naglašeno da se ona odnosi na situacije s prekograničnim implikacijama. Prema Direktivi predmet će imati prekogranični element uvijek, osim u situaciji kada obje stranke imaju prebivalište (domicil) u istoj državi članici, a koja je ujedno i država članica suda pred kojim se vodi postupak te osim ako se svi ostali relevantni elementi za predmetnu situaciju nalaze samo u državi članici suda.
U poglavlju V. Direktiva sadrži odredbe kojima se osigurava zaštita i od sudskih odluka donesenih u trećim državama. Naime, države članice moraju osigurati da se odbije priznavanje i izvršenje sudske odluke koja je donesena u trećoj zemlji u sudskom postupku protiv javnog djelovanja fizičke ili pravne osobe s prebivalištem u državi članici, ako se taj postupak smatra očito neosnovanim ili zlonamjernim na temelju nacionalnog prava države članice u kojoj se traži priznanje ili izvršenje. Nadalje, države članice su dužne osigurati da tuženik pred sudom svoga prebivališta (na području države članice) može pokrenuti postupak radi naknade štete i troškova koji su nastali u vezi s postupkom pred sudom treće zemlje, a ako je tužitelj s prebivalištem izvan Europske unije pokrenuo zlonamjeran sudski postupak protiv tuženika s prebivalištem na području Unije. U potonjoj situaciji, sud države članice ima pravo prekinuti postupak dok je u tijeku postupak u trećoj zemlji.
Cilj navedenih odredbi je sprječavanje forum shoppinga, odnosno biranja najpovoljnije jurisdikcije za tužitelja, kao i suzbijanje "klevetničkog turizma" odnosno mogućnosti da tužitelji koji su uspjeli sa zlonamjernim tužbama u trećim državama iste izvršavaju na području Unije.
Postupovna jamstva
Europski zakonodavac je prilikom donošenja SLAPP Direktive imao u vidu i činjenicu da države članice imaju različita zakonodavstva te je nastojao harmonizirati područje postupovnih jamstava pa je tako fizičkim i pravnim osoba protiv kojih su pokrenuti sudski postupci zbog njihove uključenosti u javno djelovanje omogućeno podnošenje zahtjeva za osiguranje procijenjenih troškova sudskih postupka, podnošenje zahtjeva za rano odbijanje očito neosnovanih tužbi te pravo na dodjelu troškova kao i mogućnost izricanja sankcija ili drugih jednako djelotvornih, odgovarajućih mjera spram tužitelja. Člankom 7. Direktive određeno je da su sudovi država članica dužni žurno postupati prilikom obrade zahtjeva tuženika za postupovna jamstva. Nadalje, Direktivom je državama članicama nametnuta obveza osiguranja da eventualne naknadne izmjene tužbi ili podnesaka koje tužitelj izvrši, uključujući i povlačenje tužbe, ne smiju utjecati na pravo tuženika da podese zahtjev za naknadu troškova postupka.
Tuženicima treba osigurati da udruge ili organizacije, koje imaju legitiman interes za zaštitu ili promicanje prava tuženika, mogu podupirati tuženika i pružati mu informacije u tim postupcima, u skladu s nacionalnim pravom.
Osim toga, Direktiva propisuje da je u takvim postupcima teret dokazivanja na tužitelju te u slučajevima u kojima je tuženik podnio zahtjev za rano odbijanje tužbe,13 tužitelj je dužan obrazložiti tužbeni zahtjev kako bi sud mogao ocijeniti je li on očito neosnovan.
Prema članku 13. SLAPP Direktive tuženik ima pravo na naknadu troškova postupka, uključujući cjelokupne troškove pravnog zastupanja, osim ako takvi troškovi nisu prekomjerni, dok je člankom 14. SLAPP Direktive predviđena mogućnost izricanja sankcija ili drugih odgovarajućih mjera tužitelju. Takve mjere moraju biti proporcionalne, djelotvorne i odvraćajuće.
Informiranje
Države članice u obvezi su na odgovarajući način informirati javnost o svim dostupnim postupovnim jamstvima, pravnim sredstvima te postojećim mjerama potpore, kao što su pravna, financijska i psihološka pomoć, ako su one dostupne. Osim toga, predviđena je obveza objavljivanja svih konačnih presuda koje su donijeli nacionalni žalbeni sudovi ili najviši sudovi u postupcima obuhvaćenim područjem primjene Direktive.
Anti-SLAPP politika u Republici Hrvatskoj
U Republici Hrvatskoj je Ministarstvo kulture i medija osnovalo 2021. Stručnu radnu skupinu radi oblikovanja politike suzbijanja SLAPP tužbi te je istaknuto da suzbijanje SLAPP tužbi treba počivati na edukaciji novinara i sudaca, ali i ujednačavanju sudske prakse, dok je u rujnu 2021. isto Ministarstvo organiziralo javnu raspravu o problematici strateških tužbi usmjerenih protiv javne participacije. Nadalje, u razdoblju od 2021. do 2023. godine održan je cijeli niz radionica za suce i novinare.14
Međutim, do danas nije provedeno istraživanje koliko je točno podnesenih SLAPP tužbi pred hrvatskim sudovima na godišnjoj razini dok je CASE novinarsko udruženje (Coalition Against SLAPPs in Europe) u izvješću iz ožujka 2022. izvijestilo da su u Hrvatskoj u razdoblju od 2010. do 2021. podnesene ukupno 33 SLAPP-tužbe.15
Na koncu, u prosincu 2023. Vlada Republike Hrvatske je usvojila Nacionalni plan razvoja kulture i medija za razdoblje 2023. do 2027. godine16 i pripadajući Akcijski plan razvoja kulture i medija za razdoblje od 2023. do 2024. godine,17 a u planu je i donošenje novog Zakona o medijima u kojem je cilj implementirati mehanizam za rano prepoznavanje i odbacivanje SLAPP tužbi.
Ipak, uzimajući u obzir novo europsko zakonodavstvo, u novi Zakon o medijima će biti nužno implementirati kako kolizijske norme, kojima će se regulirati situacije s prekograničnim elementom, tako i sve ostale novine s ciljem ostvarivanja rezultata na zajedničkoj, europskoj razini.
Zaključak
Europska unija je od početka desetljeća pa do danas poduzela značajne napore u osiguravanju zaštite slobode izražavanja. Međutim, čini se da navedeno ipak nije dovoljno budući da je povjerenik za ljudska prava u više navrata izvještavao o podnošenju SLAPP-ova kao oblika pritiska na novinare na europskom tlu. Čini se da je SLAPP Direktiva prvi ozbiljniji korak na tom putu i prvi pravno obvezujući korak za sve države članice.
Direktiva tek treba započeti svoj život, a tek će se za dvije godine, kada države članice iznesu svoja rješenja, moći vidjeti je li Direktiva uspješan početak za zaštitu slobode govora u Europskoj uniji.
Međutim, jasno je da zaštita slobode govora kao jednog od kamena temeljaca slobode svakog naroda prvenstveno počiva na edukaciji svih uključenih u javno djelovanje.
Mia Mišić, mag. iur.
^ 1 Za više o anti-SLAPP politici u SAD-u pogledati na: https://www.rcfp.org/resources/anti-slapp-laws/, pristupljeno: 7. svibnja 2024.
^ 2 Službeni list Europske unije broj L 2024/1069, dalje u tekstu: SLAPP Direktiva.
^ 3 Važno je napomenuti da cilj anti SLAPP politike nije ograničiti pravo na pristup pravosuđu budući da SLAPP-ovi nisu klasične tužbe radi ostvarivanja određenih prava nego su to tužbe čiji je isključivi cilj uznemiriti, zastrašiti i ušutkati tuženika i to vršenjem financijskih pritisaka i stresa koji proizlazi iz dugih i neizvjesnih sudskih postupaka.
^ 4 Pring, G.W., Canan, P., SLAPPs: Getting Sued for Speaking Out, Temple University Press, 1996.
^ 5 Daphne Caruana Galizia je bila malteška istraživačka novinarka koja je ubijena 16. listopada 2017. godine nakon što je otkrila umiješanost brojnih malteških političkih dužnosnika u organizirani kriminal. Danas u njenu čast na Malti djeluje Zaklada Daphne Caruana Galizia, za više pogledati na: https://www.daphne.foundation/en/, pristupljeno: 6. svibnja 2024.
^ 6 O navedenom je izvještavala i Povjerenica za ljudska prava Dunja Mijatović u svom tekstu: Time to take action against SLAPPs obavljenom 27. listopada 2020., za više pogledati na: https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/time-to-take-action-against-slapps, pristupljeno: 7. svibnja 2024.
^ 7 Samo neke od njih su Rezolucija od 28. ožujka 2019. o vladavini prava i borbi protiv korupcije u Europskoj uniji, Rezolucija od 25. studenog 2020. o jačanju slobode medija: zaštita novinara u Europi, govor mržnje, dezinformacije i uloga platformi, Rezolucija od 11. studenog 2021. o jačanju demokracije, slobode medija i pluralizma u Europi: neopravdano pokretanje kaznenih i građanskih postupaka s ciljem ušutkivanja novinara, nevladinih organizacija i civilnog društva.
^ 8 Za istaknuti je da se Direktiva odnosi na postupke koji imaju isključivo prekogranični karakter, a reguliranje SLAPP-ova koji imaju samo nacionalno obilježje je povjereno nacionalnim zakonodavstvima.
^ 9 ESLJP je donio niz presuda koje se odnose na tumačenje članka 10., odnosno njime zajamčene slobode izražavanja, za više pogledati na sljedećoj poveznici, pristupljeno: 6. svibnja 2024.
^ 10 Irska je izjavom od 6. srpnja 2022. obavijestila da želi sudjelovati u donošenju i primjeni Direktive.
^ 11 Pojam javnog djelovanja uključuje djelovanje svih "psa čuvara javnosti" kao što su novinari, pisci, znanstvenici, umjetnici, blogeri, odvjetnici, udruge civilnog društva, ali i političare i državne dužnosnike.
^ 12 Za više pogledati na: https://theconversation.com/slapps-inside-europes-struggle-to-protect-journalists-from-malicious-lawsuits-218632, pristupljeno: 7. svibnja 2024.
^ 13 Zahtjev za rano odbijanje očito neosnovane tužbe postavlja tuženik, o istome se odlučuje žurno (preporuka europskog zakonodavca je da se na navedeno primjenjuju slična pravila kao i za određivanje privremenih mjera u nacionalnim postupcima) u najranijoj mogućoj fazi postupka. U takvoj situaciji bi sud morao meritorno odlučivati u najranijoj fazi postupka te odbiti tužbeni zahtjev ako tužitelj ne bi obrazložio svoj tužbeni zahtjev, a što bi spriječilo sud da da ocjenu je li on očito neosnovan. Protiv odluke kojom se prihvaća zahtjev za rano odbijanje može se podnijeti žalba, u skladu s člankom 13. Direktive, ali preporuka europskog zakonodavca je i da se protiv odluke kojom se odbija zahtjev za rano odbijanje očito neosnovane tužbe dopusti žalba.
^ 14 Za više informacija pogledati na službene mrežne stranice Ministarstva kulture i medija: https://min-kulture.gov.hr/strucna-radna-skupina-za-oblikovanje-politike-suzbijanja-slapp-tuzbi/22216, pristupljeno: 6. svibnja 2024.
