Isključuje li EU iz postupaka javne nabave ponuditelje iz Kine, Turske i ostalih ”trećih zemalja”

Posljednjih godina sve je važnije pitanje kako Europska unija (EU) treba pristupiti pitanju otvorenosti zajedničkog tržišta javne nabave za gospodarske subjekte koji dolaze iz država koje nemaju potpisane sporazume o slobodnoj trgovini s EU-om.

U zadnje vrijeme EU sve snažnijim koracima ide prema efektivnom isključenju takvih gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave. Ipak, važno je naglasiti kako različite institucije EU-a imaju različite stavove kako pristupiti navedenom problemu. Za sada, ograničavanje pristupa gospodarskim subjektima trećih zemalja provodi se na nekoliko razina – soft law, normativnoj ali i sudbenoj. Ipak, ishodište svega je često zanemarivani članak 25. Direktive 2014/24/EU. ¹

Navedenim člankom propisano je sljedeće;

U mjeri u kojoj su obuhvaćeni prilozima 1., 2., 4. i 5. te Općim napomenama u Dodatku I. Europske unije GPA-u, te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući za Uniju, javni naručitelji ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije.

Navedena se odredba u najvećoj mjeri tumačila na način da naručitelji, osim što nikako ne smiju diskriminirati ponuditelje iz drugih država članica, potpuno jednak tretman moraju osigurati i ponuditeljima iz država potpisnica Government Procurement Agreement ² (GPA), javnonabavnog sporazuma potpisanog u okviru Svjetske trgovinske organizacije (World Trade Organization – WTO) i drugih država koje imaju potpisane trgovinske sporazume s EU-om.

Ipak, još 2019. EK izbacuje jednu od svojih Komunikacija ³ u kojima nudi nešto drugačije i značajno restriktivnije tumačenje. U točki 1. Komunikacije, u kojoj tumači već citirani članak 25. Direktive 2014/24/EU, EK navodi sljedeće;

EU se u okviru nekoliko međunarodnih sporazuma obvezao omogućiti pristup svojem tržištu javne nabave za određene radove, robu, usluge i gospodarske subjekte iz više trećih zemalja.

(…)

Osim te obveze, gospodarski subjekti iz trećih zemalja koji nisu sklopili sporazum o otvaranju tržišta javne nabave EU-a ili čija roba, usluge i radovi nisu obuhvaćeni takvim sporazumom nemaju osiguran pristup postupcima javne nabave u EU-u te mogu biti isključeni.

Dakle, ponuditelj koji dolazi iz države koja nije potpisnica GPA sporazuma ili koja nema sklopljen bilateralni sporazum o slobodnoj trgovini sa EU koji ima posebna javnonabavna poglavlja –može (ali ne mora!) biti isključen.

Kako je javnonabavno tržište EU-a najveće na svijetu (godišnja procjena od 2 bilijuna eura), EU ovaj članak može koristiti kao pregovarački alat u pregovorima oko trgovinskih sporazuma s trećim zemljama kako bi ih potaknula da potpišu upravo one trgovinske sporazume kojima su u srži načela slobodne trgovine i liberalizacije tržišta. Pretpostavljam da je ovo i cilj ovakvog tumačenja članka 25. Direktive 2014/25/EU od strane EK-a.

Kroz nekoliko godina nakon objave ovog tumačenja EK-a, objavljuje se nekoliko pravnih instrumenata koji za cilj imaju (u nekim situacijama) ograničiti – ali ne i u potpunosti onemogućiti – pristup zajedničkom javnonabavnom tržištu EU-a gospodarskim subjektima iz trećih zemalja. U nastavku prikazujem dva za koja mislim da su od velike važnosti.

Instrument za međunarodnu nabavu ⁴ (Instrument) se u točki 10. preambule izričito poziva na tumačenje članka 25. Direktive 2014/24/EU iz gore citirane Komunikacije EK-a.

Glavna svrha Instrumenta je osigurati reciprocitet pristupa javnonabavnim tržištima u slučajevima kada treće zemlje nisu sklone otvoriti svoje tržište javne nabave međunarodnom tržišnom natjecanju odnosno EU gospodarskim subjektima. Sukladno članku 5. Instrumenta, EK ovaj postupak pokreće ili na vlastitu inicijativu ili na inicijativu zainteresirane strane iz EU-a ili države članice.

Pri procjenjivanju postoje li u trećoj zemlji posebne mjere ili prakse koje bi mogle dovesti do narušavanja pristupa gospodarskih subjekata EK tržištu javne nabave, EK bi trebala ispitati u kojoj mjeri zakoni, pravila ili druge mjere dotične treće zemlje osiguravaju transparentnost u skladu s međunarodnim standardima i ne dovode do ozbiljnih i opetovanih ograničenja protiv gospodarskih subjekata, robe ili usluga EU-a.

Ukoliko provedeni postupak pokaže prakse ograničavanja pristupa ponuditeljima iz EU-a tržištu javne nabave treće zemlje, EK može implementirati mjeru Instrumenta, kojom od naručitelja unutar EU može zahtijevati da:

- Uvedu prilagodbu bodova za ponude koje dostave gospodarski subjekti podrijetlom iz te treće zemlje; ili

- Isključe ponude koje su dostavili gospodarski subjekti podrijetlom iz te treće zemlje.

U travnju 2024. EK je odlučila koristiti Instrument protiv Kine. U izvješću EK o značajnim poremećajima u gospodarstvu Narodne Republike Kine ⁵ (o kojem će biti još riječi kroz ovaj rad) kritiziraju se odredbe kineskih javnonabavnih zakona u kojima se propisuje načelna obveza nabave od kineskih dobavljača/izvođača. Posebno se ističe kako je kinesko Ministarstvo financija 2021. naredilo svim bolnicama nabavu medicinskih uređaja proizvedenih u Kini. EK je odlučila poduzeti nešto po tom pitanju, te pokreće detaljnu istragu upravo o provedbi nabave medicinskih uređaja u Kini, koja je još uvijek u tijeku. ⁶

Uredba o stranim subvencijama ⁷ (Uredba) stupila je na snagu u srpnju 2023., i glavni joj je cilj osigurati stvarno tržišno natjecanje u postupcima javne nabave širom EU-a. Naime, sve smo više svjesni kako gospodarski subjekti (često iz trećih zemalja) podnose značajno konkurentnije ponude upravo zbog netransparentnih subvencija svojih matičnih država.

Uredba posebno poglavlje posvećuje javnoj nabavi te se izričito navodi kako se stranim subvencijama kojima se uzrokuje ili bi se moglo uzrokovati narušavanje tržišta u postupku javne nabave smatraju strane subvencije kojima se poduzeću omogućuje podnošenje ponude koja je neopravdano povoljna s obzirom na dotične  radove, robu ili usluge. U tom kontekstu, definiraju se kriteriji za obvezu prijavljivanja stranog doprinosa;

- procijenjena vrijednost nabave mora biti veća od 250 milijuna EUR

- iznos subvencija tijekom prethodne tri godine mora biti jednak ili veći od 4 milijuna EUR po trećoj zemlji ⁸

Ako su navedeni uvjeti kumulativno ispunjeni, gospodarski subjekt je dužan postojanje subvencije prijaviti naručitelju, a naručitelj je takvu prijavu dužan bez odgode proslijediti EK-u. Nakon toga EK provodi preliminarno istraživanje u roku od maksimalno 30 radnih dana na temelju kojega će odlučiti hoće li pokrenuti postupak. Temeljni ispitni postupak mora završiti u roku od maksimalno 130 dana od primitka potpune prijave. ⁹

Nakon provođenja postupka, EK može;

- Utvrditi postojanje narušavanja tržišnog natjecanja. Ako gospodarski subjekt pristane preuzeti obveze kojima će ukloniti narušavanje na unutarnjem tržištu – može ostati u postupku. Ako ih ne prihvati – EK donosi akt kojim mu se zabranjuje dodjela predmetnog ugovora.

- Utvrditi nepostojanje narušavanja tržišnog natjecanja te se postupak javne nabave nastavlja. ¹⁰

Prvi postupak na temelju Uredbe pokrenut je u veljači ove godine. Riječ je o bugarskom postupku javne nabave vlakova vrijednosti 610 milijuna EUR, a predmet postupka je kineski ponuditelj CRRC Qingdao Sifang Locomotive Co. Ltd. Preliminarno istraživanje pokazalo je potrebu za otvaranjem postupka, koji je onda pokrenut 16. veljače 2024.

Već nakon mjesec dana, EK objavljuje kako se kineski ponuditelj – povukao iz postupka, te je na taj način istraga završena. ¹¹ Odustanak od postupka javne nabave vrijednosti 610 milijuna EUR kako bi se istraga zatvorila – puno govori.

Početkom travnja 2024. EK objavljuje kako je pokrenula još dvije istrage na temelju Uredbe  - protiv dvije zajednice ponuditelja čiji su članovi gospodarski subjekti iz Kine. ¹² Riječ je o rumunjskom postupku javne nabave, a predmet nabave je projektiranje, gradnja i upravljanje fotonaponskim parkom. Scenarij je isti – ponovno povlačenje subjekata iz istrage iz postupka javne nabave. ¹³

Za očekivati je mali broj postupaka na temelju Uredbe (pogotovo zbog vrlo visokog praga), postupci će u najvećoj mjeri biti usmjereni protiv kineskih ponuditelja, te je za očekivati i nastavak odustajanja od postupaka kako bi se izbjegle detaljne istrage primljenih subvencija. Ovdje samo napominjem kako je vrijednost radova izgradnje Pelješkog mosta bila preko 250 milijuna EUR.

Postupci o kojima će ovdje biti riječ su neka vrsta kulminacije svega o čemu je bilo riječi dosad, jer predstavljaju potencijalno najjaču intervenciju u mogućnost sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u postupcima javne nabave unutar EU-a. Važno je naglasiti kako su oba predmeta i dalje u postupku, presude čekamo, a imamo samo mišljenja nezavisnih odvjetnika.

a) C-266/22 ¹⁴

Žalbeni sud iz Bukurešta je 20. travnja 2022. postavio zahtjev za prethodnu odluku Sudu Europske unije (SEU), u kojem traži očitovanje o usklađenosti odredaba izmjena rumunjskog Zakona o javnoj nabavi s Direktivom 2014/24/EU. Ukratko, u Rumunjskoj 2021. dolazi do izmjena Zakona o javnoj nabavi, gdje se definicija gospodarskih subjekata člankom 3. stavkom 1. točkom jj) mijenja na način da su gospodarski subjekti iz trećih zemalja iz te definicije – isključeni u potpunosti. Dakle, može se reći kako je ovakvo normativno djelovanje Rumunjske - korištenje mogućnosti iz članka 25. Direktive 2014/24/EU sukladno tumačenju EK iz 2019. Ono što je posebno zanimljivo je članak 53. izmjena rumunjskog ZJN-a;

Javni naručitelj isključuje iz postupka javne nabave svaku fizičku ili pravnu osobu u svojstvu pojedinačnog ili udruženog ponuditelja odnosno kandidata odnosno treće osobe na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja odnosno podugovaratelja koja nije u skladu s definicijom iz članka 3. stavka 1. točke jj), pri čemu nije potrebno ispitati razvrstavanje u skladu s odredbama članaka 164., 165. i 167.

Dakle, automatsko isključivanje iz postupaka javne nabave gospodarskih subjekata iz ”trećih zemalja”!

Odluku u ovom predmetu još nemamo, ali nedavno je objavljeno mišljenje nezavisnog odvjetnika Rantosa. ¹⁵ U mišljenju se, između ostalog, navodi i sljedeće;

S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da gospodarski subjekti iz trećih država koje nisu potpisnice sporazuma iz članka 25. Direktive 2014/24 i članka 43. Direktive 2014/25, kao što je Narodna Republika Kina, nisu obuhvaćeni područjem primjene ratione personae tih direktiva i nemaju prava predviđena navedenim direktivama. Stoga se ne mogu valjano pozivati na povredu načela jednakosti, nediskriminacije, pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, koja su predviđena pravom Unije.(…)

U iščekivanju odluke SEU-a u ovom iznimno važnom predmetu važno je napomenuti kako odluke SEU-a vrlo često slijede argumentaciju iz mišljenja nezavisnog odvjetnika. Ovdje nezavisni odvjetnik izričito potvrđuje EK-ovo tumačenje članka 25. Direktive 2014/24/EU te otvara vrata nacionalnim zakonima u kojima se iz postupaka javne nabave automatski isključuju gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje nemaju međunarodnim sporazumom s EU-om reguliran uzajamni pristup tržištima javne nabave.

Ipak, moram napomenuti kako je implementacija ovakve ”rumunjske odredbe” u nacionalna zakonodavstva vrlo upitne učinkovitosti. Vratimo se malo na postupke pokrenute na temelju Uredbe – konkretno na rumunjski predmet. Iako su ove odredbe rumunjskog ZJN-a na snazi od 2021., vidimo da su kineski ponuditelji prisutni u rumunjskim postupcima javne nabave i danas. Rumunjski kolege mi kažu kako osnivaju tvrtke u Rumunjskoj i kroz te podružnice sudjeluju u postupcima te koriste razne druge pravne praznine kako ne bi bili isključeni iz postupaka. Stoga je za očekivati slično djelovanje ako se takva odredba proširi kroz javnonabavna zakonodavstva drugih država članica.

b) C-652/22 ¹⁶

2022. se pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (VUSRH) našao predmet u kojem tužitelj osporava zakonitost prihvaćanja reference od strane sektorskog naručitelja koja nije bila prisutna u inicijalnoj ponudi odabranog ponuditelja. U navedenom predmetu VUSRH odlučuje uputiti SEU-u zahtjev za tumačenje relevantnog članka 76. u vezi sa člankom 36. sektorske Direktive 2014/25/EU. ¹⁷

Odluku SEU-a još uvijek nemamo, ali nedavno je objavljeno mišljenje nezavisnog odvjetnika Collinsa. ¹⁸

Neiznenađujuće, nezavisni odvjetnik Collins je stava kako je naručiteljima zabranjeno tražiti, a ponuditelju zabranjeno na vlastitu inicijativu dostaviti nove reference kojih nije bilo u inicijalnoj ponudi. ¹⁹ Od početka mi je bilo nejasno zašto VUSRH pokreće ovaj postupak ²⁰ budući da smatram kako je pitanje načelno riješeno u predmetu Esaprojekt. ²¹

Ipak, glavna pitanja zbog kojih je VUSRH pokrenuo ovaj postupak pala su u drugi plan. Naime, tužitelj u postupku pred VUSRH-om (Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A. S.) je ponuditelj iz Turske, pa se kroz postupak javilo pitanje (u kontekstu svega što je već spomenuto u ovom izlaganju) – ima li taj ponuditelj kao ponuditelj iz treće zemlje – uopće pravo tražiti zaštitu i sudjelovati u postupcima javne nabave u državama članicama EU-a?

Nezavisni odvjetnik Collins misli da – nema. Tako u svom mišljenju ističe kako se Direktiva 2014/25/EU ne primjenjuje na gospodarske subjekte iz neobuhvaćenih trećih zemalja.  Iz toga slijedi da gospodarski subjekti iz neobuhvaćenih trećih zemalja ne ulaze u područje primjene ratione personae Direktive 2014/25/EU. Budući da tužitelj nije ovlašten sudjelovati u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25/EU, on se pred sudom države članice ne može pozivati na njezine odredbe. ²²

U postupku pred SEU-om DKOM i društvo Kolin smatraju kako pojam ”gospodarskog subjekta” iz našeg ZJN-a treba tumačiti na način da  su postupci za dodjelu javne nabave u Hrvatskoj otvoreni svim gospodarskim subjektima, neovisno o mjestu njihova poslovna nastana, pod istim uvjetima koji  se primjenjuju na gospodarske subjekte iz drugih država članica. ²³

Nezavisni odvjetnik Collins vidi sljedeće probleme s takvim stavom;

- Kao prvo, državama članicama nije dopušteno donositi zakonodavstvo u području koje je u isključivoj  nadležnosti EU-a, osim ako time nastoje provesti pravo EU-a ili pak ako ih je EU ovlastila da to učine.

- Kao drugo, jednostrano djelovanje država članica moglo bi ugroziti pregovarački položaj  EU-a u okviru njezinih napora za uzajamno otvaranje tržištâ javne nabave u trećim zemljama.

- Kao treće, time bi se mogla ometati ujednačena primjena prava EU-a jer bi se u takvim okolnostima primjena ratione personae Direktive 2014/25/EU mogla razlikovati od države članice do države članice. ²⁴

Na kraju nezavisni odvjetnik Collins zaključuje da se pitanja postavljena u ovom predmetu odnose na isključivu nadležnost EU-a te da države članice ne mogu jednostrano odlučiti o proširenju područja primjene relevantnih pravila EU-a te predlaže SEU-u da zahtjev za prethodnu odluku proglasi u cijelosti nedopuštenim. ²⁵

Kada se uzmu u obzir svi ovdje izloženi akti, ali i mišljenja nezavisnih odvjetnika u citiranim predmetima, EU nedvojbeno ide prema isključenju gospodarskih subjekata trećih zemalja iz postupaka javne nabave. Pravni temelj za ovakvo postupanje postoji od stupanja na snagu trenutnog javnonabavnog regulatornog okvira, ali polako i bez prevelike pompe njegova implementacija i ovo strogo tumačenje kreću 2019. - objavom Komunikacije EK-a.

Važno je napomenuti kako je EU inicijalno krenula s rješenjima koja nisu toliko ekstremna i koja ne zabranjuju sudjelovanje u postupcima javne nabave svim gospodarskim subjektima iz trećih zemalja. Instrument i Uredba uopće nisu bili osmišljeni na način da isključuju gospodarske subjekte iz trećih zemalja u potpunosti, već od slučaja do slučaja u određenim situacijama. I oba normativna alata su usvojena iako je postojala svijest o tumačenju članka 25. Direktive 2014/24/EU od strane EK iz 2019. – gdje EK ipak navodi kako se takvi gospodarski subjekti ipak samo – mogu – isključiti.  S druge strane, očitovanja EK-a u citiranim predmetima pred SEU-om ukazuju na dodatno zaoštravanje. Ovakvo zaoštravanje kroz vrijeme moglo bi biti posljedica sve veće svijesti o problematičnom utjecaju gospodarskih subjekata iz trećih zemalja na zajedničkom tržištu – svijesti koja nije u potpunosti postojala 2014. pa ni 2019. U ovom kontekstu iznimno je važno i izvješće Enrica Lette o zajedničkom tržištu ²⁶ u kojem se naglašava nužnost prilagodbe zajedničkog tržišta novim i nesigurnijim geopolitičkim okolnostima.

 Od svega ovdje obrađenog – upravo će presude u navedenim predmetima najviše utjecati na države članice i na naručitelje. Postoji velika šansa da će nakon presuda biti nužno mijenjati nacionalno zakonodavstvo, posebno mijenjati definiciju gospodarskog subjekta. Također – ovdje obrađeni normativni alati, ako SEU prihvati mišljenja nezavisnih odvjetnika – postat će nepotrebni.

Teoretski postoji mogućnost da potencijalni problemi koje bi predstojeće presude SEU-a mogle izazvati – budu kratkog trajanja. Naime, velik je broj država koje nisu članice EU-a na koje se nijedan od ovih normativnih alata niti budućih presuda ne odnosi – to su države koje imaju sklopljene trgovinske sporazume s EU-om. Ukoliko sve navedeno u ovom izlaganju shvatimo kao poziv za pregovarački stol zemljama poput Turske i Kine – čim se takvi sporazumi sklope, njihovi gospodarski subjekti mogu nastaviti slobodno sudjelovati u postupcima javne nabave na zajedničkom tržištu. Dosada su ti pozivi bili pomalo isprazni, ali s očekivanim presudama SEU-a možda napokon dobiju zube. Ipak, ovdje treba biti svjestan iznimno protekcionistički nastrojenog prava javne nabave Kine, koje je prožeto odredbama kojima se kineski naručitelji obvezuju na ”kupovinu kineskog”. Ravnopravan položaj EU gospodarskih subjekata na kineskom tržištu će stoga biti teška zadaća.

Marko Turudić, izvanredni profesor na Katedri za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu

Članak se temelji na izlaganju s DKOM-ove Međunarodne konferencije o javnoj nabavi, Zagreb, travanj 2024.