Jedna od novina koje je donio Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2023. je mogućnost dodjele koncesija na pomorskom dobru na zahtjev. Ovaj postupak predstavlja izuzetak u odnosu na opće pravilo po kojem se koncesije daju u postupku javnog prikupljanja ponuda. Zakon navodi sedam kategorija gdje se mogu dati koncesije na zahtjev na pomorskom dobru, od kojih se dvije izravno tiču obavljanja ugostiteljsko turističkih djelatnosti. Ova novost može biti vrlo bitna za investitore u turističke, ugostiteljske ali i druge gospodarske djelatnosti na moru i morskoj obali.
Uvod
Kako smo već pisali novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“ br. 83/23., dalje ZPDML) koji je stupio na snagu 29. srpnja 2023. zadržao je u nas uvriježenu i već stoljetnu definiciju pomorskog dobra kao općeg dobra. To znači da su more i morska obala izvan pravnog prometa (lat. extra commercium), na kojima se ne može steći pravo vlasništva i druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Stoga se brojne gospodarske aktivnosti na moru i morskoj obali moraju obavljati temeljem koncesija i dozvola (dozvole su zamijenile nekadašnja koncesijska odobrenja). Prema članku 11. st. 1. i 2. ZPDML-a pomorsko dobro prije svega je u općoj upotrebi. To znači da se svatko ima pravo služiti pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni.
Nadalje, prema članku 13. st. 1. ZPDML-a, na dijelu pomorskog dobra opća upotreba pomorskog dobra može se ograničiti ili iznimno isključiti na određeno vrijeme na temelju koncesije, posebne upotrebe pomorskog dobra, davanjem prava na privremeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra te davanjem luke otvorene za javni promet na upravljanje lučkoj upravi. Članak 11. st. 4. ZPDML-a navodi kako je gospodarsko korištenje pomorskog dobra vremenski ograničeno pravo korištenja pomorskog dobra sa ili bez prava korištenja građevina i zahvata u prostoru (st 4.). Pojmovnik ZPDLM-a navodi kako se pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra stječe ugovorom o koncesiji.
Napominjemo kako se ovom članku nećemo baviti posebnom uporabom pomorskog dobra, vremenski ograničenim pravom upotrebe pomorskog dobra u svrhu obavljanja djelatnosti koja se ne obavlja radi stjecanja dobiti (npr. radi izgradnje objekata sigurnosti plovidbe), već gospodarskim korištenjem, dakle komercijalnim djelatnostima.
Koncesije se razrađuju u Glavi 3. ZPDML-a, gdje se navodi, u čl. 48., kako je koncesija na pomorskom dobru, u smislu ZPDML-a, koncesija za gospodarsko korištenje općeg dobra (st. 1.). Nadalje, definira se kako je koncesija na pomorskom dobru vremenski ograničeno pravo gospodarskog korištenja pomorskog dobra, sa ili bez prava na gradnju, a koje se stječe ugovorom o koncesiji (st. 2.).
Ono što je važno za temu ovog članka je odredba čl. 48. st. 3. koja navodi kako se koncesija na pomorskom dobru daje na temelju javnog prikupljanja ponuda, a onda se navodi i izuzetak – čl. 48. st. 4. koji propisuje kako se koncesija može iznimno dati na zahtjev u točno određenim slučajevima koje navodi sam ZPDML.
Davanje koncesija na zahtjev je pravno pa i politički osjetljivo pitanje. Ono je moguće i sukladno općem propisu, Zakonu o koncesijama („Narodne novine“ br. 69/17., 107/20., dalje ZOK), ali je i u tom propisu navedeno kao izuzetak. Naime, ZOK u čl. 30. navodi kako se iznimno koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra može dati na zahtjev.
Jasno je zašto uz ovu mogućnost, davanja koncesija na zahtjev, uvijek ide odredba „iznimno“. Kod davanja koncesija na zahtjev vrlo je teško ispuniti zahtjeve iz načela davanja koncesija navedenih u čl. 6. ZOK-a: „Prilikom provođenja postupka davanja koncesije davatelj koncesije obvezan je, u odnosu na sve gospodarske subjekte, poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana, načelo slobode pružanja usluga, načelo učinkovitosti, kao i ostala temeljna načela iz Ustava Republike Hrvatske te Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.“
Stoga, davanje koncesije na zahtjev treba uvijek tretirati kao izuzetak uz primjenu pravnog načela „Exceptio est strictissimae applicationis“, dakle izuzetke treba suženo tumačiti. Davanje koncesije na pomorskom dobru temeljem javnog prikupljanja ponuda je pravilo, koncesija na zahtjev je izuzetak u strogo definiranim slučajevima.
Nova regulacija koncesija na zahtjev
Koncesije na zahtjev u ovakvom obliku su novost u pravnoj regulaciji koncesija na pomorskom dobru u nas. Po dosadašnjim propisima, Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine, strogi izuzetak gdje se koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra mogla dati na zahtjev su bile koncesija za lučke djelatnosti I koncesije za obavljanje ostalih gospodarskih djelatnosti u lukama koje ne zahtijevaju isključivo korištenje postojećih niti gradnju novih građevina. Drugim riječima, vrlo uzak, specifičan krug gospodarskih djelatnosti unutar lučkog područja, morske luke. Za gospodarsko korištenje pomorskog dobra izvan luka, za razne turističke aktivnosti koncesija na zahtjev se nije mogla dobiti. To je sada promijenjeno.
Članak 63. st. 1. ZPDML-a taksativno navodi sedam slučajeva gdje se koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra može dati na zahtjev. Navodimo svih sedam uz kratko obrazloženje.
1. Za gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra ako je isto potrebno za provedbu već ishođene koncesije prema posebnom propisu (solane, iskorištavanje mineralnih i rudnih bogatstava i sl.).
Ovo je uobičajeni razlog za dobivanje koncesije na zahtjev – jer je vezan uz već dobivenu koncesiju. U pitanju je određeno proširenje odredbe općeg propisa, ZOK-a, koji navodi u čl. 39. st. 1. t. 2. kako se koncesija na zahtjev može dati kada je to gospodarskom subjektu, koji je već proveo istraživanje mineralnih sirovina na nekom prostoru na temelju dozvole nadležnog tijela, nužno radi sklapanja ugovora o koncesiji za eksploataciju mineralnih sirovina na prostoru koji je bio predmet istraživanja.
2. Za obavljanje gospodarske aktivnosti, na javnoj uređenoj morskoj plaži koja se ne smije ograditi, ne smije se naplaćivati ulaz niti se može isključiti iz opće upotrebe, koju obavlja hotel, kamp ili turističko naselje minimalne kategorizacije četiri zvjezdice ili više, a koji su izgrađeni izvan pomorskog dobra i s kojim je uređena morska plaža infrastrukturno povezana te gdje je izvršeno ulaganje u infrastrukturu od strane hotela, kampa ili turističkog naselja s kojim je u neposrednoj vezi.
Ova odredba koja također ima osnovu u ZOK-u, čl. 39. st. 1. t. 2. gdje se navodi kako se koncesija na zahtjev može dati ako postojeća i/ili planirana gospodarska aktivnost gospodarskog subjekta na određenoj lokaciji čini s predmetom koncesije za koju se zahtjev podnosi neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu cjelinu te koncesija služi isključivo za obavljanje te gospodarske aktivnosti. U pitanju je vrlo važna mogućnost za razvoj turističko-ugostiteljskih sadržaja ispred smještajnih objekata visoke kategorije. Hotel, kamp ili turističko naselje imaju pravo dobiti koncesiju na zahtjev, naravno ako ispunjavaju uvjete, i time proširiti uslugu na pomorsko dobro, plažu ispred objekta. Ovo smatramo kvalitetnim rješenjem koje rješava brojne moguće probleme ili čak zloporabe. Primjerice, ako bi se na plaži ispred hotela ili cijelog turističkog naselja izdavale dozvole, nekadašnja koncesijska odobrenja, ne bi bilo interesa smještajnog objekta za usluge više razine služenosti. Ako bi se koncesija davala javnim prikupljanjem ponuda, konkurencija bi zlonamjerno mogla slati žalbe i odugovlačiti postupak davanja koncesije ili, ako bi dobila koncesiju, namjerno nuditi loše usluge. Na ovaj način se omogućava razvoj složenijih usluga, planiranje djelatnosti od strane smještajnog objekta više razine (četiri zvjezdice i više!), uz ujedno zadržavanje slobode pristupa plaži.
3. Za privremeno pontonsko privezište koje je infrastrukturno povezano sa samo jednim ugostiteljskim objektom do kojeg pristup nije moguć na drugi način osim morskim putem ili cestovnim putem nije moguća opskrba objekta niti pristup gostiju.
Ova odredba također ima osnovu u ZOK-u, čl. 39. st. 1. t. 2. a tiče se raznih, uglavnom sezonskih ugostiteljskih objekata, obično restorana i konoba u manjim mjestima i na manjim otocima. Ovi objekti obično pružaju visoku razinu usluge, čine velik doprinos bogatstvu ugostiteljske ponude i mogućnost postavljanja privremenog pontonskog privezišta za turiste koji dolaze brodicama i jahtama olakšava ovaj vrlo poželjan oblik ugostiteljske djelatnosti. Spomenimo i kako je prema pojmovniku ZPDML-a privezište izdvojeni i samostalni, infrastrukturni objekt (ponton, gat, mol, riva i sl.) duljine najviše 50 metara ukupno upotrebljive operativne obale i dio morskog akvatorija izvan lučkog područja.
4. Za industrijsku luku koja je infrastrukturno povezana sa samo jednim postrojenjem.
Luke otvorene za javni promet mogu pod jednakim uvjetima, upotrebljavati sve osobe sukladno namjeni te luke i u granicama raspoloživih kapaciteta. Takve obveze pružanja javnog servisa za industrijsku luku povezanu s jednim postrojenjem nema (primjerice luka ispred tvornice cementa koju koriste isključivo brodovi koji dovoze sirovine i odvoze cement iz te tvornice) te je razumljivo da se koncesija za takvu industrijsku luku daje na zahtjev.
5. Za ribarsku luku koja je infrastrukturno povezana sa samo jednim postrojenjem.
Slično kao i u prethodnom slučaju – ribarska luka koja je infrastrukturno povezana s postrojenjem (primjerice tvornica za preradu ribe) ne pruža uslugu javnog servisa, u nju pristaju samo brodovi s teretom namijenjenim za tu tvornicu i za odvoz proizvoda te tvornice. Stoga je omogućavanje koncesije na zahtjev sasvim primjereno.
6. Za tradicijsko brodogradilište.
Brodogradilišna luka je luka namijenjena obavljanju gospodarskih djelatnosti koje su u funkciji gradnje, popravka i održavanja pomorskih objekata. Brodogradilište po prirodi same djelatnosti mora uključivati i dio morske obale i morskog akvatorija. Obala na kojoj je brodogradilište u pravilu je isključena iz opće uporabe, primarno radi sigurnosnih razloga. Brodogradilište je obično i ograđeno. Prema pojmovniku ZPDML-a, tradicijsko brodogradilište jest brodogradilište u kojem se grade tradicijska plovila ili replike plovila projektiranih prije 1950. godine uz korištenje pretežito izvornih materijala gradnje. Tradicijska brodogradnja je povijesna baština Hrvatske, tradicijska brodogradilišta su često smještena u urbanom području uz obalu, neka na istoj lokaciji već desetljećima i gospodarski ugrožena suvremenom gradnjom brodova – stoga je zakonodavac za ovakva brodogradilišta omogućio koncesije na zahtjev.
7. Za sportsku luku u sustavu vrhunskog sporta.
Prema članku 142. ZPDML-a, sportska luka je luka namijenjena pristajanju, čuvanju i održavanju brodica, upisanih u hrvatski Upisnik brodova s namjenom za osobne potrebe, u vlasništvu članova i koncesionara sportske luke. Koncesija za sportsku luku daje se isključivo pravnim osobama u sustavu sporta, koje se bave sportovima na ili u moru i koje imaju aktivne natjecatelje u najmanje tri dobne kategorije. Koncesionar koji je dobio koncesiju za sportsku luku ovlašten je na kopnenom dijelu luke pružati usluge održavanja brodica, ugostiteljske usluge, uslugu dizanja i spuštanja brodica, uslugu smještaja sportaša, uslugu prodaje opreme za plovila i sportska natjecanja te drugo u funkciji razvoja sporta i u skladu s prostornim planom. Nadalje, propisano je kako je koncesionar dužan ostvareni prihod namjenski koristiti za razvoj sporta te održavanje i unaprjeđenje lučke suprastrukture i infrastrukture, bez ostvarivanja dobiti. Vidjeti ćemo narednih godina koliko će se ova mogućnost, koncesije na zahtjev, koristiti u praksi.
Još dvije odredbe čl. 63. detaljnije uređuju mogućnost davanja koncesija na zahtjev. Koncesija na zahtjev za privremeno pontonsko privezište unutar zaštićenog dijela parka prirode i značajnog krajobraza može se dati uz prethodno mišljenje ministarstva nadležnog za poslove zaštite prirode (st. 2.). Ta koncesija, ali i koncesija za obavljanje gospodarske aktivnosti na javnoj uređenoj morskoj plaži može se dati na rok od najdulje pet godina (st. 3.).
Postupak davanja koncesije na zahtjev i sadržaj zahtjeva
Prema čl. 64. ZPDML-a zahtjevu za davanje koncesije, osim dokumentacije propisane općim propisom kojim se uređuju koncesije (dakle ZOK-om), prilaže se studija gospodarske opravdanosti, a kojom podnositelj zahtjeva dokazuje gospodarsku opravdanost te rentabilnost i profitabilnosti gospodarskog korištenja pomorskog dobra, predlaže visinu stalnog i promjenjivog dijela naknade za koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, iznos predloženog ukupnog investicijskog ulaganja uključujući ulaganje u zaštitu okoliša, a poslovni i financijski plan podnosi se tijelu koje provodi pripremne radnje za davanje koncesije (st. 1.). Dalje se propisuje (st. 2.) kako zahtjev i ne može podnijeti ponuditelj na strani kojega postoje razlozi za isključenje propisani ZPDML-om te ZOK-om. To može biti primjerice porezni dug.
Na temelju zahtjeva, tijelo koje provodi pripremne radnje za davanje koncesije (koje opet određuje ZPDML) izradit će Studiju opravdanosti davanja koncesije te, sukladno podacima iz Studije, može zahtjev prihvatiti u cijelosti ili djelomično, a može odlukom zahtjev odbiti kao neosnovan uz obrazloženje (st. 3.). Ako tijelo koje provodi pripremne radnje za davanje koncesije prihvati zahtjev, predložit će nadležnom tijelu donošenje odluke o koncesiji (st. 4.).
Vrlo je zanimljiva odredba čl. 64. st. 5. u kojoj se izričito propisuje kako visina naknade za koncesiju za obavljanje gospodarske aktivnosti na javnoj uređenoj morskoj plaži te koncesiju za privremeno pontonsko privezište utvrđuje studijom opravdanosti davanja koncesije, s time da naknada za koncesiju za obavljanje gospodarske aktivnosti na javnoj uređenoj morskoj plaži ne može biti niža od dvostruke naknade postignute na natječaju za takav ili sličan predmet koncesije u razdoblju od pet godina od dana podnošenja zahtjeva. U pitanju je svojevrsni zakonski „osigurač“ kako bi se spriječile moguće zloporabe u vidu niske naknade za koncesiju, ali vjerojatno i moguće političke kritike da je nekome dana „jeftina“ koncesija za morsku plažu. Pitanje koncesija na plažama je osim pravno i u Hrvatskoj i vrlo politički osjetljivo, pa je zakonodavac uveo ovo osiguranje u vidu „dvostruke naknade“. Naravno, ostaje otvoreno pitanje, barem dok ne bude više ovakvih koncesija, kako odrediti „takav ili sličan predmet koncesije“, jer gospodarska vrijednost koncesije može iznimno ovisiti o mikrolokaciji.
Spomenimo kako se na nadležnost za davanje koncesije na zahtjev, trajanje koncesije i vođenje postupka odgovarajuće primjenjuju odredbe ZPDML-a koje se općenito primjenjuju na koncesije izvan luka otvorenih za javni promet (čl. 64. st. 6.).
Tijelo državne uprave nadležno za poslove zaštite prirode i okoliša daje posebne uvjete u postupku donošenja odluke o davanju koncesije u zaštićenom dijelu prirode, osim u slučaju da se odluka o davanju koncesije temelji na izvršnoj lokacijskoj dozvoli (st. 7.). Ako koncesija na zahtjev uključuje provedbu zahvata u prostoru, sukladno propisima kojima se uređuje prostorno uređenje, nadležno tijelo koje provodi pripremne radnje za davanje koncesije može ovlastiti podnositelja zahtjeva na ishođenje lokacijske dozvole (st. 8.).
Zaključno
Novi ZPDML propisao je sedam mogućnosti kada se koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra može dati na zahtjev. U pitanju je velika promjena u odnosu na dosadašnju tradiciju kada je to bilo moguće samo za uzak krug gospodarskih djelatnosti u lukama.
Neke od tih sedam kategorija su uvedene iz jasnih razloga – primjerice za industrijsku luku koja je infrastrukturno povezana sa samo jednim postrojenjem. Tu bi bilo kakvo javno prikupljanje ponuda bilo simuliranje transparentnog postupka – kada je jasno da je za koncesiju u tom slučaju zainteresiran samo jedan gospodarski subjekt.
S druge strane, koncesije za obavljanje gospodarske aktivnosti na javnoj uređenoj morskoj plaži koje se mogu dati na zahtjev proizvod su političke odluke da se smještajnim objektima visoke kategorije (trebaju imati četiri zvjezdice i više) omogući koncesija na morskoj plaži ispred objekta. Zakonodavac je tu mogao propisati samo mogućnost dobivanja dozvola, nekadašnjih koncesijskih odobrenja, koje omogućavaju jednostavnije gospodarske aktivnosti na pomorskom dobru (suncobrani, ležaljke, najam sandolina i slično), ali se odlučio na mogućnost koncesija na zahtjev. Ovime je otvorena mogućnost da se ispred objekta visoke kategorije nude složenije ugostiteljske usluge i razni zabavni sadržaji. Dodatno, za razliku od dozvole, koja ne uključuje gradnju, koncesija može uključivati i gradnju, a prostor uređene morske plaže se u svom kopnenom dijelu infrastrukturno i sadržajno uređuje (čl. 79. st. 1. ZPDML-a).
Mogućnost koncesija na zahtjev na pomorskom dobru mogla bi olakšati razvoj gospodarskih aktivnosti na koje se odnose, ali i poboljšati kvalitetu turističko-ugostiteljskih usluga na plažama ispred smještajnih objekata visoke kategorije.
izv. prof. dr. sc. Goran Vojković
