Neke dvojbe oko načina podnošenja prijedloga za upis u zemljišne knjige

1. Crtice o genezi rješenja glede podnošenja prijedloga za upis u zemljišne knjige

Zakon o zemljišnim knjigama je donesen na sjednici Sabora održanoj 16. lipnja 2019., objavljen je u „Narodnim novinama“ broj 63/19. od 28. lipnja 2019. te je stupio na snagu 6. srpnja 2019. Njime je definirano da se prijedlog za upis podnosi elektronički, putem javnog bilježnika i odvjetnika, kao ovlaštenih korisnika informacijskog sustava u primjeni u poslovanju suda, ili putem sustava e-Građani, u pisanom obliku neposredno ili putem ovlaštenog pružatelja poštanskih usluga, s time da je zemljišnoknjižni sud dužan zaprimiti svaki prijedlog bez obzira na to je li prikladan da se po njemu provede upis. Nadležno državno odvjetništvo, kao ovlašteni korisnik informacijskog sustava u primjeni u poslovanju suda, dužno je podnositi prijedlog elektroničkim putem (čl. 105. ZZK/19).¹

Prva Novela Zakona o Zemljišnim knjigama je donesena 2022. ZZK/22 nastavio je smjer koji je određen ZZK/19 pa je propisao da se prijedlog za upis u zemljišnu knjigu podnosi isključivo elektronički, putem javnih bilježnika i odvjetnika kao obveznih korisnika elektroničke komunikacije sa sudom, putem zajedničkog informacijskog sustava zemljišnih knjiga i katastra (dalje: ZIS). Također je navedeno i da je nadležno državno odvjetništvo obvezni korisnik elektroničke komunikacije sa sudom te samostalno podnosi prijedlog za upis elektroničkim putem ZIS-a (čl. 105. st. 1. i 2. ZZK/22).²

2. Postavljanje problema

Pravo na pristup sudu nije apsolutno, već može biti podvrgnuto ograničenjima jer je to regulirano od strane države koja u tom pogledu uživa određenu slobodu procjene. Autor postavlja pitanje - je li podnošenje prijedloga za upis u zemljišne knjige isključivo elektronički, putem javnih bilježnika i odvjetnika kao obveznih korisnika elektroničke komunikacije sa sudom okolnost koja konstituira ograničenje odnosno povredu prava na pristup sudu.

3. Kako se vrši upis u druge registre, primjerice Sudski registar?

Zakonom o trgovačkim društvima³ je određeno kako se prijava za upis u sudski registar podnosi na način propisan zakonom kojim se uređuje postupak po kojem postupaju sudovi u registarskim stvarima (čl. 62. ZTD-a). Sudski registar je javna knjiga koja sadrži podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan Zakonom o sudskom registru.⁴ Upis u sudski registar je svako unošenje jednog ili više podataka o subjektu upisa u glavnu knjigu na način opisan Zakonom o sudskom registru i Pravilnikom o načinu upisa u sudski registar.⁵ Čl. 5. st. 1. ZSR-a određeno je kako predlagatelj i sudionici mogu komunicirati s registarskim sudom u papirnatom ili elektroničkom obliku u skladu s odredbama ovog Zakona. Čl. 5. st. 2. ZSR-a određuje kako su javni bilježnici i odvjetnici ovlašteni podnositi prijave za upis u registar elektroničkim putem. ZSR regulira podnošenje prijave u papirnatom obliku ili elektroničkom obliku i tu razlikuje kod elektroničke prijave za upis dva sustava: internetsku stranicu sudskog registra i sustav START (čl. 39. ZSR-a). Dakle, ZSR daje mogućnost da se prijava za upis u sudski registar podnese registarskom sudu kao isprava u papirnatom obliku te na takvoj prijavi javni bilježnik mora ovjeriti potpis osoba koje su ovlaštene podnijeti prijavu. Prijava se ne mora javno ovjeriti ako se odnosi na promjenu poslovne adrese u sjedištu društva, prijavu ili promjenu adrese elektroničke pošte ako se njome dostavljaju samo osobni podaci o predsjedniku i članovima nadzornog odbora te podaci o naknadno uplaćenim ulozima i uplatama. Takvu prijavu potpisuju osobe koje su ovlaštene podnijeti prijavu za upis u registar. S druge strane, dozvoljava da se prijava za upis u sudski registar podnese registarskom sudu u elektroničkom obliku. Takva prijava podnosi se elektroničkim putem preko javnog bilježnika, internetske stranice sustava sudskog registra ili internetske stranice sudskog registra u sklopu sustava START. Javni bilježnik ili podnositelj prijave, ako prijavu nije potrebno javno ovjeriti, potpisuje prijavu kvalificiranim elektroničkim potpisom. Pri tomu, osobe koje podnose prijavu za upis u sudski registar mogu komunicirati s javnim bilježnikom putem sredstava elektroničke komunikacije (video veza i slično) (čl. 39. ZSR-a).

4. Doktrinarna stajališta, pravna vrela i judikatura o pravu na pristup sudu

Prema pravu Vijeća Europe i pravu Europske unije, pravo pristupa sudu znači da sudovi trebaju biti pristupačni. Prema pravu VE-a, čl. 6. st. 1. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda⁶ zahtijeva se da: „radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisnii nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj”. Prema pravu EU-a, čl. 47. Povelje EU-a o temeljnim pravima glasi: „Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan“. Doktrina naznačuje kako su mnogi pravosudni sustavi, kao hrvatski, suočeni sa sve većim obujmom posla, a pristup sudovima može biti skup. Šire sagledavanje pristupa pravosuđu uz sudove obuhvaća i izvansudska tijela. Ipak, prema Konvenciji, prava moraju biti „praktična i djelotvorna”, a ne „teoretska i prividna”.⁷ Da bi pravo pristupa sudu bilo djelotvorno, države će možda trebati pružati pravnu pomoć, prevođenje ili drugu vrstu praktične podrške kako bi pojedincima omogućile pristup sudskim postupcima. Ipak, pravo pristupa sudu nije apsolutno. Može biti ograničeno, i to na način da se osigura djelotvorno sudovanje.⁸ Prilikom procjenjivanja zakonitosti ograničenja ECHR uzima u obzir važnost pristupa pravosuđu kao demokratskog načela. Zakonito ograničenje mora: imati legitiman cilj, biti razmjerno i osigurati da ne dođe do narušavanja same biti prava.⁹ Sličan se pristup primjenjuje i prema pravu EU-a. Ograničenja moraju biti razmjerna i poštivati bit prava. To znači da ograničenja ne smiju nadilaziti ono što se smatra odgovarajućim i potrebnim za postizanje „ciljeva od općeg interesa za koje se zauzima Unija” ili za zaštitu prava i sloboda drugih osoba. Od dostupnih mjera država bi trebala primjenjivati onu koja je najmanje ograničavajuća.¹⁰ Ipak temeljno je pitanje ovdje ograničava li „tehnologija“, pristup sudu?¹¹ U obrazloženju Novele Zakona o zemljišnim knjigama 2022.¹² navedeno je da uvođenjem samo elektroničke dostave prijedloga za upis putem javnih bilježnika i odvjetnika nije ograničen ili otežan pristup sudu jer su uredi javnih bilježnika i odvjetnika prostorno raspoređeni po teritoriju čitave Republike Hrvatske. Međutim, zašto korisnici sustava e-građani više ne mogu podnositi prijedlog za upis već i oni moraju koristiti usluge javnih bilježnika i odvjetnika, iako se također radi o elektroničkom načinu komunikacije, nije navedeno. Naime, baš zato je bitno spomenuti kako Konvencijom nisu utvrđeni posebni uvjeti u vezi s korištenjem tehnologije u postupcima, no bilo koje pokretanje postupka putem tehnologije podliježe pravilima o pristupu sudu i pravu na pravično suđenje prema članku 6. Konvencije.¹³ Tu je posebno zanimljiv predmet Suda Europske unije Alassini protiv Telecom Italia SpA¹⁴ gdje je SEU razmatrao četiri povezana zahtjeva za prethodni postupak koja je podnio Giudice di Pace di Ischia, o odredbama prema kojima je pokušaj izvansudske nagodbe obvezan uvjet da bi neki sporovi bili prihvatljivi pred nacionalnim sudom. Odredbe su usvojene u skladu s Direktivom o univerzalnoj usluzi. SEU je razmatrao jesu li ta obvezna upućivanja u skladu s načelom učinkovite pravne zaštite. U razmatranju ovog pitanja SEU je također napomenuo da nekim osobama ostvarivanje prava koja omogućuje Direktiva o univerzalnoj usluzi u praksi može biti nemoguće ili iznimno teško, posebice osobama koje nemaju pristup internetu, ako se postupku nagodbe može pristupiti samo elektroničkim sredstvima.¹⁵

4.1. Pogled na test razmjernosti u odnosu na predmetni problem

Test razmjernosti / proporcionalnosti nastao je primarno u praksi europskih sudova i ustavnih sudova i počiva na ideji da je ograničenje nekog ustavom zajamčenog prava moguće samo ako se time štite druga prava u javnom interesu i samo u mjeri u kojoj je to nužno u demokratskom društvu. Iz ustavnog i europskog shvaćanja načela razmjernosti razvidno je kako se sadržaj navedenog načele može identificirati kroz tri elementa:

1. legitimnost mjere, odnosno cilja koji se želi postići mjerom ograničenja prava (mjera mora biti propisana zakonom);
2. nužnost mjere za ostvarenje cilja koji se želi postići ograničenjem prava; drugim riječima, odgovara li mjera ostvarivanju legitimnog cilja, odnosno može li se utvrditi povezanost mjere sa zaštitom legitimnog cilja te
3. utvrđivanje razmjernosti, odnosno proporcionalnosti u užem smislu, što se očituje u pronalaženju balansa između mjere kojom se ograničavaju zajamčena prava radi postizanja određenog cilja i dopustivog stupnja intervencije u zajamčena prava (nužnost u demokratskom društvu).¹⁶
   

U načelu, ako je odgovor na bilo koje od tih pitanja negativan, ograničenje prava ne smatra se opravdanim, odnosno nije razmjerno cilju.

Kako je i rečeno, ECHR je jasno dao do znanja da pravo na pristup sudu nije apsolutno te da može biti podložno nekim ograničenjima.¹⁷ Sukladno judikaturi ECHR-a ograničenja u pristupu pravosuđu dopustiva su samo ako su razmjerna legitimnom cilju te ako ne ograničavaju i ne smanjuju pristup pravosuđu pojedinaca na način ili u mjeri koja zadire u samu srž prava. Iz tog razloga razmjernost određenih prepreka uvelike ovisi o posebnim okolnostima slučaja. Dakle, je li isključivo elektronički način podnošenja prijedloga za upis u zemljišne knjige razmjeran način ostvarenja javnog interesa, s jedne strane, i pojedinačnog prava kroz ograničenje postulacijske sposobnosti, s druge strane, odnosno postiže li se pravedna ravnoteže između zakonodavnog cilja - postizanja modernog, efikasnog i transparentnog sustava vođenja zemljišnoknjižnih i katastarskih podataka u elektroničkom obliku i prava na pristup sudu pojedinca.

Smatram kako je u ovom kontekstu važno pitanje ograničenje postulacijske sposobnosti, odnosno postavlja se pitanje treba li ograničiti postulacijsku sposobnost stranaka s obzirom na to da je općeprihvaćena polazna točka svih civilnih procesualista u suvremenim zemljama stranačka autonomija i načelo dispozitivnosti, odnosno, stranke su „gospodari“ parnice i razvoj svih procesnih aktivnosti u parnici zavisi isključivo od njihove slobodne volje. Ako se u parnici po pravilu odlučuje o pravima kojima stranke mogu slobodno raspolagati, tada nema prepreke da se autonomija koja postoji prije parnice i izvan nje ne ogleda i u slobodi poduzimanja radnji u postupku. Kao što stranka koja je poslovno sposobna u načelu može slobodno sama zastupati svoje interese i zaključivati pravne poslove veće i manje važnosti, tako bi, na prvi pogled, bilo logično da i u zemljišnoknjižnom postupku, kada prava iz takvih pravnih poslova postanu sporna, stranka može sama zastupati svoje interese, poduzimajući parnične radnje kojima je svrha zaštititi svoje pravo. Time se ne bi onemogućilo podnošenje prijedloga elektronički, putem javnih bilježnika i odvjetnika već bi to bila još samo jedna mogućnost, dakle zadržali bi rješenje iz ZZK 2019. Time bi se izbjegao i „pretjerani formalizam“ kao prepreka za ostvarenje prava na pristup sudu. Na istom su tragu i pravila o podnošenju prijedloga za upis u sudski registar definirana ZSR-om, ali i, primjerice, pravila o pokretanju predstečajnog ili stečajnog postupka kojima je propisano kako sud neće odbaciti kao nedopušten podnesak koji nije podnesen na propisanom obrascu, u slučaju kada taj podnesak sadrži sve podatke koji moraju biti navedeni u obrascu (čl. 13. SZ-a).¹⁸

Također, vraćanjem prijašnjeg rješenja iz ZZK/19 izbjegla bi se i potencijalna indirektna diskriminacija na osnovu imovinskog stanja. Diskriminacija, općenito, ima široko područje primjene, pa su i situacije koje je ECHR do sada razmatrao u ovom segmentu veoma različite. Naime, imovinsko stanje ne obuhvaća samo situacije u kojima se različit tretman zasniva na imovini koju neko ima u vlasništvu, nego se može odnositi i na visinu naknade koja se ima platiti kao pristup nekom pravu, jer može teže pogoditi osobe slabijeg imovinskog stanja. Široko područje primjene svakako znači i da će se diskriminacija razmatrati u mnogim slučajevima u kojima neće biti potvrđena, što do sada reflektira judikaturu ECHR-a po zaštićenom osnovu imovinskog stanja. Tako je Sud u predmetu Biao protiv Danske¹⁹, naznačio kvalitativnu razliku direktne i indirektne diskriminacije pojašnjavajući sadržinu pojma indirektne diskriminacije: “Opća politika ili mjera koja stvara nesrazmjerno štetne efekte na određenu grupu može se smatrati diskriminacijom i onda kada nije posebno usmjerena na tu grupu i ne postoji diskriminatorna namjera. Ovo je slučaj, međutim, samo ako takva politika ili mjera nema ‘objektivno i razumno’ opravdanje. „“(...)²⁰

5. Umjesto zaključka

Tijekom posljednjih godina postignut je značajan napredak u reformi zemljišnoknjižnog postupka. Međutim, iako su doneseni značajni reformski zakoni i podzakonski akti, kao i mnogi strateški dokumenti i prateći planovi, sustav uređenja zemljišne knjige se suočava s nizom problema i izazova. Kada govorimo o tehnologiji u zemljišnoknjižnom postupku ona može unaprijediti učinkovitost i transparentnost postupka te pojedincima olakšati pristup pravosuđu.²¹ Svakako se ovdje ne iscrpljuju elementi i čimbenici koji utječu na rezultat rasprave uvođenja tehnologije u zemljišno knjižni postupak. Naprotiv, ovo predstavlja samo manji dio obuhvata političke realnosti kojim se samo donekle može ilustrirati kompleksnost procesa društvenog odlučivanja i djelomično sagledati društveni odnos koji utječe na formiranje odnosno definiranje koncepta javnog interesa, u našem slučaju da se prijedlog za upis u zemljišnu knjigu podnosi isključivo elektronički, putem javnih bilježnika i odvjetnika …. Dakle, multidimenzionalnost pojma „javnog interesa“ nesumnjivo znači da bi u našoj pravnoj stvarnosti svaki interes države mogao biti proglašen javnim interesom ukoliko tako odluči Sabor. Ipak, važno je naglasiti da je Sud pravde EU-a istaknuo da se ne mogu nuditi isključivo "elektronička sredstva" zbog opasnosti da bi to moglo "onemogućiti ostvarenje prava [...] određenih pojedinaca u praksi." (SEU, Rosalba Alassini i Filomena Califano protiv Wind SpA, Lucia Anna Giorgia Iacono protiv Telecom Italia SpA, Multiservice Srl protiv Telecom Italia SpA, spojeni slučajevi C-317/08 do C-320/08, 8. ožujka 2010., st. 58.). Na tom tragu je i Izvješće Pučke pravobraniteljice za 2023.²²