Pravni okvir bez državljanstva

Uvod

Osoba bez državljanstva je osoba koju ni jedna država sukladno svom nacionalnom zakonodavstvu ne smatra svojim državljaninom (članak 3. stavak. 1. točka 1. Zakon o strancima „Narodne novine“ broj: 133/20., 114/22. i 151/22.).

Osobe bez državljanstva nazivaju se i apatridi prema grčkoj riječi patris – domovina, a članak 1. stavak 1. Konvencije iz 1954., definira da je osoba bez državljanstva netko „tko se prema zakonima ne smatra državljaninom niti jedne države“.

Apatridnost se javlja zbog različitih razloga, uključujući sukob zakona, prijenos teritorija, bračne zakone, upravne prakse, diskriminaciju, nedostatak upisa rođenja, denacionalizaciju i odricanje od državljanstva.

OESS i UNHCR razlikuje sljedeće kategorije osoba bez državljanstva:

-          de iure osobe bez državljanstva, koje se opisuju kao osobe koje nijedna država prema svom zakonodavstvu ne smatra svojim državljanima, kako je utvrđeno u članku 1. Konvencije iz 1954.;

-          de facto osobe bez državljanstva, koje se opisuju kao osobe koje se nalaze izvan zemlje svog državljanstva i koje ne mogu ili, iz valjanih razloga, ne žele koristiti zaštitu te zemlje;

-          osobe neutvrđenog državljanstva, koje su osobe za koje prethodnim ispitivanjem nije utvrđeno imaju li ili nemaju državljanstvo.

Pravni režim

Temelji međunarodnog pravnog režima za zaštitu osoba bez državljanstva dvije su UN-ove Konvencije, Konvencija o pravnom položaju osoba bez državljanstva od 28. rujna 1954. godine (Konvencija iz 1954.) i Konvencija o smanjenju slučajeva bez državljanstva od 30. kolovoza 1961. godine (Konvencija iz 1961.).

Status osoba bez državljanstva uređen je i Europskom konvencijom o državljanstvu (EKD) iz 1997. godine, koju je donijelo Vijeće Europe, i to stjecanje državljanstva (članak 6.), gubitak državljanstva (članci 7. i 8.), a između ostalog uključuje i niz mjera zaštite od bez državljanstva, od kojih većina odgovara mjerama zaštite iz Konvencije iz 1961.

U skladu s člankom 4. EKD-a, propisi o državljanstvu svake države stranke trebali bi se temeljiti na sljedećim načelima: svatko ima pravo na državljanstvo; izbjegavat će se bez državljanstvo; nitko neće biti samovoljno lišen njegovog ili njezinog državljanstva; ni brak ni razvod braka između državljanina pojedine države stranke i stranog državljanina, a niti promjena državljanstva jednog od supružnika tijekom trajanja braka, neće automatski utjecati na državljanstvo drugog supružnika.

Republika Hrvatska potpisnica je EKD, no još ju uvijek nije ratificirala iako je u Saboru u dva navrata bila zakazana rasprava o prijedlogu Zakona o potvrđivanju Konvencije, rasprava nikada nije došla do faze glasovanja.

Donošenjem Konvencije iz 1954., učinjen je prvi značajan korak prema utvrđivanju bez državljanstva i zahvaljujući njoj, na osobe bez državljanstva proširila su se određena prava, osobito pravo na izdavanje osobnih i putnih isprava. Naime, ista člankom 28. propisuje da države ugovornice osobama bez državljanstva, koje zakonito borave na njihovom državnom području, izdaju putovnice u svrhu putovanja izvan njihova državnog područja, osim ako uvjerljivi razlozi u pogledu nacionalne sigurnosti ili javnog reda ne nalažu drugačije. Istom je odredbom predviđena mogućnost da države ugovornice mogu izdati putovnicu i svakoj drugoj osobi bez državljanstva na njihovom državnom području; one će s posebnom blagonaklonošću pristupiti izdavanju putovnica osobama bez državljanstva koje se nalaze na njihovom državnom području, a ne mogu dobiti putovnicu u zemlji njihova zakonitog boravišta.

Za napomenuti je da bi preteča prava za izdavanje osobnih i putnih isprava bila tzv. Nansenova putovnica koja je uvedena nakon I. svjetskog rata. Naime, Nansenova putovnica odobrena je u srpnju 1922. godine u Ženevi gdje je održana Međuvladina konferencija o identifikacijskim potvrdama za ruske izbjeglice, ona nije bila prava putovnica, nego potvrda o identitetu izbjeglice i vrijedila je godinu dana.

Glavna obilježja Nansenove putovnice uključena su u suvremeno međunarodno pravo o izbjeglicama. 

Međutim, iako i Opća deklaracija o ljudskim pravima iz prosinca 1948. godine, člankom 15. utvrđuje da svatko ima pravo na državljanstvo i da nitko ne smije biti samovoljno lišen svoga državljanstva niti mu se smije uskratiti pravo na promjenu državljanstva, milijuni osoba u svijetu nemaju državljanstvo.

Bez državljanstva u Republici Hrvatskoj

U Republici Hrvatskoj ne postoji jedinstven zakon koji bi regulirao pravni položaj osoba bez državljanstva pa je ta problematika regulirana UN-ovim Konvencijama kojih je RH potpisnica, a s kojima je usklađen i Zakon o hrvatskom državljanstvu. Tek pojedini zakoni svojim odredbama uređuju određena pravna pitanja osoba bez državljanstva.

U nastavku navodim pojedine odredbe zakona koje reguliraju pravni položaj osoba bez državljanstva u hrvatskom zakonodavstvu.

Zakon o hrvatskom državljanstvu („Narodne novine“ broj: 53/91., 70/91., 28/92., 113/93., 4/94., 130/11., 110/15., 102/19. i 138/21.) odredbama kojima regulira stjecanje hrvatskog državljanstva, između ostaloga propisuje:

- da podrijetlom stječe hrvatsko državljanstvo dijete stranog državljanstva ili bez državljanstva kojeg su prema odredbama posebnog zakona posvojili hrvatski državljani (članak 4.);

- da osoba rođena u inozemstvu, čiji je jedan roditelj u trenutku njezina rođenja hrvatski državljanin, ali do navršene 21. godine života nije prijavljena u diplomatskoj misiji ili konzularnom uredu Republike Hrvatske u inozemstvu ili u matičnom uredu u Republici Hrvatskoj radi upisa u evidenciju kao hrvatski državljanin, stječe hrvatsko državljanstvo ako bi ostala bez državljanstva (članak 5.);

- da Hrvatsko državljanstvo stječe dijete koje je rođeno ili nađeno na području Republike Hrvatske, ako su mu oba roditelja nepoznata ili su nepoznatog državljanstva ili su bez državljanstva (članak 7.);

- da prirođenjem može steći hrvatsko državljanstvo stranac koji je podnio zahtjev za primanje u hrvatsko državljanstvo, između ostaloga, pod uvjetom da ima otpust iz stranog državljanstva ili da podnese dokaz da će otpust dobiti ako bude primljen u hrvatsko državljanstvo te se smatra da je navedenoj pretpostavci udovoljeno, ako je zahtjev podnijela osoba koja je bez državljanstva ili koja će ga prema zakonu zemlje čiji je državljanin izgubiti samim prirođenjem (članak 8.);

- da prirođenjem stječe hrvatsko državljanstvo maloljetno dijete, između ostalog, ako prirođenjem stječe državljanstvo samo jedan od roditelja, drugi je bez državljanstva ili nepoznatog državljanstva, a dijete živi u inozemstvu (članak 13.).

Zakon o strancima („Narodne novine“ broj: 133/20., 114/22. i 151/22.), člankom 3. definira pojam osoba bez državljanstva, definira putnu ispravu za osobe bez državljanstva, definira međunarodnu zaštitu kao zaštitu koja se odobrava i osobi bez državljanstva te obuhvaća azil i supsidijarnu zaštitu sukladno propisu kojim se uređuje međunarodna zaštita. Člankom 9. Zakona, pobliže se pojašnjava putna isprava za osobe bez državljanstva kao isprava koja se može izdati osobi bez državljanstva pod uvjetima utvrđenim Konvencijom o statusu osoba bez državljanstva od 28. 9. 1954., ako ima odobren privremeni boravak, dugotrajno boravište ili stalni boravak, a izdaje se s rokom važenja do pet godina (članak 6. stavak 4.).

Zakonom o međunarodnoj i privremenoj zaštiti („Narodne novine“ broj: 70/15., 127/17. i 33/23.) utvrđeno je da tražitelj međunarodne zaštite može biti i osoba bez državljanstva (članak 4.); propisano je načelo pod kojim je zabranjeno prisilno udaljiti ili na bilo koji način vratiti državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva (članak 6.); da se državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je nezakonito ušla u Republiku Hrvatsku, a došla je izravno s područja na kojem je proganjana ili je izložena ozbiljnoj nepravdi, pod uvjetima propisanim Zakonom, neće kazniti zbog nezakonitog ulaska ili boravka ako bez odgode izrazi namjeru te opravda razloge nezakonitog ulaska ili boravka (članak 8.), postupovna radnja izražavanja namjere traženja zaštite osoba bez državljanstva (članak 33.); podnošenje naknadnog zahtjeva (članak 47.);  preseljenje, humanitarni prihvat i premještanje osobe bez državljanstva (članak 48.); poništenje međunarodne zaštite (članak 50.); pravo na informacije i pravno savjetovanje (članak 59.); privremena zaštita (članak 78. i 8.).

Zakon o međunarodnom privatnom pravu („Narodne novine“ broj: 101/17.) člankom 3. stavkom 3. propisuje da ako osoba nema državljanstvo ili se njezino državljanstvo ne može utvrditi, osoba se smatra državljaninom države u kojoj ima prebivalište, a ako nema prebivalište ili se ono ne može utvrditi, smatra se državljaninom države s kojom je u najužoj vezi.

Zakon o proglašenju nestalih osoba umrlima i o dokazivanju smrti („Narodne novine“ broj: 10/74.) propisuje da je dozvoljeno dokazivanje smrti osobe bez državljanstva ako predlagač učini vjerojatnim da je takva osoba umrla na teritoriju Republike Hrvatske, no te osobe se ne mogu se proglasiti umrlima (članak 14.).

Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći („Narodne novine“ broj: 143/13. i 98/19.) člankom 5. propisuje da je korisnik pravne pomoći u smislu Zakona i dijete koje nema hrvatsko državljanstvo i zatečeno je u Republici Hrvatskoj bez pratnje odrasle osobe odgovorne prema zakonu.

Zakonom o autorskom pravu i srodnim pravima („Narodne novine“ broj: 111/21.) člankom 13. propisano je da su autori i nositelji srodnih prava koji nemaju državljanstvo ili ga se ne može utvrditi, jednako zaštićeni po ovom Zakonu kao državljani Republike Hrvatske ako u njoj imaju svoje uobičajeno boravište.

Zakon o trgovačkim društvima („Narodne novine“ broj: 111/93., 34/99., 121/99., 52/00., 118/03., 107/07., 146/08., 137/09., 111/12., 125/11., 68/13., 110/15., 40/19., 34/22., 114/22. i 18/23.) člankom 619. stavkom 1. propisuje da je inozemni ulagač za potrebe Zakona i svaka fizička osoba koja je strani državljanin, izbjeglica ili apatrid, ako stječe udio ili dionice u društvu ili u njega ulaže na ugovornoj osnovi, dok stavkom 3. propisuje da ako izbjeglice i apatridi imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj, imaju položaj kao i državljani Republike Hrvatske.

Uz zakone koji sadrže pojedine regule koje se odnose na osobe bez državljanstva, 28. listopada 2022.  godine na snagu je stupio i jedan podzakonski propis, Pravilnik o izdavanju potvrde u svrhu podnošenja zahtjeva za reguliranje boravka pripadniku hrvatskog naroda sa stranim državljanstvom ili bez državljanstva („Narodne novine“ broj: 122/22.).

Iz navedenoga, razvidno je da u Republici Hrvatskoj bez državljanstvo nije prepoznato kao stvaran problem, ono predstavlja iznimno stanje. Osobama bez državljanstva ne priznaje se u potpunosti poseban status, stvarni učinci bez državljanstva nisu opisani u zakonu već ukazuju na nedostatak njegove pravne regulative.

Mirta Brkić-Gverieri, dipl. iur.