1. Okvir za raspravu
Zakonska osnova za provođenje izvansudske ovrhe koju velikim dijelom provodi Financijska agencija (dalje: FINA), uređena je Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima, 1 koji je na snazi od 4. kolovoza 2018. U navedenom Zakonu ističe se da ovrhu na novčanim sredstvima provode banke, FINA i Hrvatska narodna banka. 2 Provedba ovrhe na ovršenikovim novčanim sredstvima provodi se po svim računima i oročenim novčanim sredstvima u svim bankama u kojima su otvoreni ovršenikovi računi i oročena novčana sredstva, bez suglasnosti ovršenika i prema ovršenikovom osobnom identifikacijskom broju, osim ako je osnovom za plaćanje određeno da se ovrha tj. osiguranje provodi isključivo na pojedinim računima. Za takav slučaj predviđeno je da će se ovrha odnosno osiguranje provesti u skladu s načinom i opsegom kako je naloženo osnovom za plaćanje. 3 Prema Pravilniku o vrstama naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima, 4 navode se vrste naknada pri provedbi ovrhe na novčanim sredstvima ovršenika. Postoji naknada temeljem osnove za plaćanje, naknada radi vraćanja osnove za plaćanje zahtjevom ovršenika/ovrhovoditelja, naknadu radi izmjene podatka koji je upisan u Očevidnik te naknada radi izdavanja preslika, potvrda i podataka upisanih u Očevidnik. 5 Način određivanja visine naknade propisan je u čl. 5. navedenog Pravilnika, pri čemu se ističe da je Uprava Agencije ovlaštena cjenikom odrediti iznos naknada propisanih Pravilnikom uz obveznu suglasnost ministra financija na cjenik. Na internetskoj stranici FINA-e objavljuje se cjenik naknada te na taj način on postaje dostupan javnosti. 6 Iz nadležnosti USUD-a da odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom proizlazi da je moguće propitivati i ustavnost i zakonitost tzv. „drugog propisa“. (čl. 126. Ustava RH). 7 To obuhvaća ispitivanje i odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti drugog propisa, kako u formalnom, tako i u materijalnom smislu. S obzirom na to da se formalna neustavnost i/ili nezakonitost javlja kad donositelj drugog propisa ne poštuje Ustavom odnosno zakonom propisani postupak za njegovo donošenje ili bi prekršio odredbe o obliku u kojem se donosi, te odredbe o stupanju na snagu, prilikom ispitivanja i odlučivanja o pitanju ustavnosti i zakonitosti dovoljno je utvrditi takve povrede da bi se utvrdila neustavnost i nezakonitost tog drugog propisa. Drugim riječima, ukoliko se utvrdi formalna neustavnost i nezakonitost drugog propisa, nije nužno ulaziti u ispitivanje njegove supstancijalne, odnosno materijalno pravne neustavnosti i/ili nezakonitosti. 8
2. Pogled na odluku USUD-a
Predlagatelj je 25. rujna 2023. podnio USUD-u prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o vrstama naknade za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima. U prijedlogu predlagatelj upire na to da je čl. 5. st. 1. PoNPO-a u suprotnosti s čl. 3. i čl. 5. Ustava i čl. 22. st. 9. Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima.
Predlagatelj u prijedlogu u biti navodi da je osporenim čl. 5. st. 1. PoNPO-a ministar financija neovlašteno prenio na FINA-u ovlast za propisivanje iznosa naknada za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om. U očitovanju ministra financija istaknuto je:
„Prethodna se norma, međutim, treba promatrati i tumačiti kao cjelina. Time što je navedeno kako Uprava FINA-e cjenikom određuje iznos naknada, formaliziran je tehnički aspekt određivanja visine naknada. Naime, Uprava FINA-e ima najbolji uvid i saznanja o optimalnoj visini naknada u odnosu na trošak obavljanja pojedinog posla, a u kontekstu zakonskog načela financijske održivosti kao temeljnog načela poslovanja FINA-e. Upravo je činjenica smanjivanja operativnih troškova pojedinih poslova koje obavlja FINA, utjecala na promjene u načinu obračuna i na smanjivanje odnosno ukidanje pojedinih naknada u posljednjim godinama. No iz druge rečenice čl. 5. st. 1. jasno je vidljivo kao Uprava FINA-e nije samostalna u donošenju predmetnog cjenika - on se utvrđuje u dogovoru s Ministarstvom financija i ministar financija je taj koji donosi konačnu odluku u obliku suglasnosti na predloženi cjenik. Prema tome, sama činjenica da je visina naknade propisana cjenikom koji donosi Uprava FINA-e, a ne pravilnikom koji donosi ministar, ne znači da ministar nije odredio visinu naknade budući da cjenik ne bi niti mogao biti donesen bez njegove suglasnosti. Dakle, suglasnost ministra financija je konstitutivne, a ne deklaratorne naravi.“
USUD u svojoj odluci, u bitnome, kaže:
„10. Ustavni sud podsjeća da su u skladu s čl. 18. Zakona o sustavu državne uprave (NN, br. 150/11., 12/13. - odluka USRH br.: U-I-3845/06 i dr., 93/16 i 104/16; u daljnjem tekstu: ZoSDU: 150/11-104/16) ministri bili nadležni donositi pravilnike za provedbu zakona, kada su na to izrijekom ovlašteni i u granicama dane ovlasti, odnosno da u skladu s čl. 38. st. 1. Zakona o sustavu državne uprave (NN, br. 66/19. i 155/23. – čl. 52. st. 1. t. 11. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama; u daljnjem tekstu: ZoSDU:66/19-155/23) provedbene propise donose čelnici tijela državne uprave kada su na to izrijekom zakonom ovlašteni i u granicama dane ovlasti.
Ustavni sud ocjenjuje da je PoNPO: 71/18-155/22 drugi propis donesen za provedbu ZoPONS-a: 68/18-133/20.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je u konkretnom slučaju potrebno odgovoriti na sljedeća pitanja:
- je li osporeni PoNPO: 71/18-155/22 donijela nadležna osoba,
- daje li ZoPONS: 68/18-133/20 izrijekom ovlaštenje nadležnoj osobi za donošenje PoNPO-a: 71/18-155/22,
- je li nadležna osoba PoNPO:71/18-155/22 donijela u okviru ovlaštenja propisanih zakonom.
11. Imajući u vidu da je na temelju čl. 18. ZoSDU-a: 150/11-104/16 (vremenski mjerodavnog u trenutku donošenja PoNPO-a) donošenje pravilnika za provedbu zakona u nadležnosti ministra, odnosno da je čl. 38. st. 1. ZoSDU-a: 66/19-155/23 (vremenski mjerodavnog u trenutku donošenja izmjena i dopuna PoNPO-a) donošenje provedbenih propisa u nadležnosti čelnika tijela državne uprave, Ustavni sud ocjenjuje da je ministar financija osoba nadležna za donošenje PoNPO-a:71/18-155/22.
12. Ustavni sud ocjenjuje da je čl. 22. st. 9., čl. 24. st. 8. i čl. 31. st. 1. ZoPONS-a: 68/18-133/20 izrijekom dana ovlast ministru financija da PoNPO-om: 71/18-155/22 propiše vrste i visine naknada za obavljanje poslova propisanih navedenim zakonom, kao i da propiše naknadu za uvid i davanje podataka iz Jedinstvenog registra računa.
13. Ustavni sud ocjenjuje da je ministar financija, ovlašćujući čl. 5. st. 1. PoNPO-a: 71/18-155/22 upravu Financijske agencije da cjenikom odredi visinu (iznose) naknada koje ta agencija naplaćuje za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om: 68/18-133/20 (pri čemu ministar financija jedino daje suglasnost na, po upravi Financijske agencije donesen, cjenik), ovlast za donošenje provedbenih propisa koja je čl. 22. st. 9. i čl. 24. st. 8. ZoPONS-a: 68/18-133/20 izrijekom dana isključivo njemu, prenio na upravu Financijske agencije.
Time je u bitnome prenio na upravu Financijske agencije formalnu ovlast za donošenje propisa za provedbu ZoPONS-a: 68/18-133/20.
Naime, prvom rečenicom čl. 5. st. 1. PoNPO-a: 71/18-155/22 dana ovlast upravi Financijske agencije za donošenje cjenika kojim se određuje iznos (visina) naknada pretpostavlja autonomiju odlučivanja uprave Financijske agencije za koju nema uporišta u zakonima, a drugom rečenicom čl. 5. st. 1. PoNPO-a: 71/18-155/22 propisana obvezna suglasnost ministra financija upućuje na to da je ministar financija ograničio zakonom povjerenu mu isključivu ovlast za donošenje drugog propisa na kontrolu je li autonomno donesenim cjenikom prijeđena prihvatljiva granica visine naknada.
Stoga, Ustavni sud ne može prihvatiti obrazloženje ministra financija prema kojemu uprava Financijske agencije donošenjem cjenika obavlja isključivo tehnički aspekt posla u donošenju propisa za provedbu ZoPONS-a: 68/18-133/20, odnosno propisivanju vrste i visine naknada u smislu čl. 22. st. 9. ZoPONS-a: 68/18-133/20, te propisivanja naknade u smislu čl. 24. st. 8. tog zakona.
U tom pogledu Ustavni sud naglašava da iako je Financijskoj agenciji ZoPONS-om: 68/18-133/20 dana javna ovlast u provođenju ovrhe na novčanim sredstvima, uprava Financijske agencije nije ministar, državni tajnik središnjeg državnog ureda ili ravnatelj državne upravne organizacije u smislu čl. 18. ZoSDU-a: 150/11-104/16, odnosno čelnik tijela državne uprave u smislu čl. 38. st. 1. ZoSDU-a: 66/19-155/23, kao i da joj ZoPONS-om: 68/18-133/20 nije izrijekom dano ovlaštenje za donošenje propisa za njegovu provedbu.
Ustavni sud osobito naglašava da je čl. 38. st. 4. ZoSDU-a: 66/19-155/23 propisano da ovlast za donošenje provedbenih propisa tijelu pravne osobe s javnim ovlastima može iznimno biti dana posebnim zakonom, pod uvjetom da je to nužno za preuzimanje ili osiguravanje provedbe pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je prenoseći čl. 5. st. 1. PoNPO-a: 71/18-155/22 na upravu Financijske agencije ovlast da cjenikom određuje iznose (visinu) naknada za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om: 68/18-133/20 ministar financija prekoračio ovlasti dane mu izrijekom čl. 22. st. 9. i čl. 24. st. 8. navedenog zakona.
14. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da čl. 5. st. 1. PoNPO-a: 71/18-155/22 nije u suglasnosti s čl. 3. i čl. 5. st. 1. Ustava, te čl. 22. st. 9. i čl. 24. st. 8. ZoPONS-a: 68/18-133/20.“
3. O pravnim posljedicama ukidajuće odluke USUD-a
Pitanja pravnih učinaka ukidajućih odluka kojim je utvrđena nesuglasnost drugog propisa s Ustavom i zakonom pravno su jednoobrazno riješena. Odredbe kojima se navedena pitanja uređuju sadržane su u čl. 31. st. 5.; 55. st. 2. i 58. st. 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. 9
Čl. 31. st. 5. Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.
Nadalje, “Čl. 55. st. 2. Ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.”
“Čl. 58. st. 1. Pravomoćna presuda za kazneno djelo utemeljena od odredbi zakona koja je ukinuta zbog nesuglasnosti s Ustavom ne proizvodi pravne učinke od dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda o ukidanju odredbe zakona na temelju koje je presuda donesena i može se izmijeniti odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju kaznenog postupka.
2. Svaka fizička i pravna osoba koja je Ustavnom sudu podnijela prijedlog za ocjenu suglasnosti pojedine odredbe zakona s Ustavom, odnosno pojedine odredbe drugog propisa s Ustavom i zakonom, a Ustavni sud njezin prijedlog prihvati i ukine odredbu zakona, odnosno drugog propisa, ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta kojim joj je povrijeđeno pravo, a koji je donesen na temelju ukinute zakonske odredbe, odnosno ukinute odredbe drugog propisa, odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka.
3. Svaka fizička i pravna osoba kojoj je povrijeđeno pravo pravomoćnim pojedinačnim aktom donesenim na temelju poništene odredbe drugog propisa ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu toga pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka.
4. Zahtjev za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta iz st. 2. i 3. ovoga članka može se podnijeti u roku od šest mjeseci od dana objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”.
5. U postupcima u kojima o pravnoj stvari, do dana stupanja na snagu odluke USUD-a kojom se ukida zakon odnosno poništava ili ukida drugi propis ili pojedina njihova odredba, nije pravomoćno odlučeno, a taj se zakon, odnosno drugi propis neposredno primjenjuje u toj pravnoj stvari, ukinuti zakon, odnosno poništeni ili ukinuti drugi propis ili njihova ukinuta ili poništena odredba neće se primjenjivati od dana stupanja na snagu odluke USUD-a „
Bitna razlika između ukidanja i poništenja proizlazi samo iz kruga ovlaštenika koji imaju i kada pravo da podnesu zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta kojim im je povrijeđeno pravo, a koji je donesen na temelju drugog propisa koji je zbog neustavnosti i nezakonitosti ukinut, odnosno poništen. Prema st. 2. čl. 58., kada je u pitanju ukidna odluka, takvo pravo ima, doduše, svaka fizička i pravna osoba, ali samo ona koja je podnijela prijedlog za ocjenu suglasnosti drugog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom. Primijenjen je analogno princip koji važi i za podnositelje prijedloga ocjene ustavnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe. 10
4. Umjesto zaključka
Neki projekti se uistinu mogu nazvati reformskim, neki ne, jer treba imati u vidu da je reforma radikalna redefinicija i temeljiti redizajn postupka ovrhe, s ciljem ostvarenja poboljšanja ključnih procesnih parametara u koje svakako spadaju i troškovi ovrhe. Štoviše, potrebno je posebno potencirati da je dopunski pritisak za ovakve reforme vršila i primjena čl. 6 Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama na ovršni postupak. Pravo na učinkovitu ovrhu sudskih odluka (a right to an effectiv enforcement) postalo je zasebni segment prava na pravično suđenje, točnije prava na suđenje u razumnom roku iz čl. 6 Konvencije što proizlazi iz više odluka Europskog suda za ljudska prava. Ipak troškove FINA-e, opravdanost njene uloge iz perspektive cost benefit analize koliko se zna, nitko nije ni pokušao približno točno i transparentno utvrditi. Do nekih, vrlo uopćenih podataka, može se doći analizom pozicija prihoda i rashoda FINA-e. Koliki su cjelokupni, stvarni troškovi, zajedno s onima koje podmiruju neposredni sudionici ovršnih postupaka, te udio tih stvarnih troškova nitko još nije izračunao. Za pretpostaviti je, barem prema broju predmeta, da se radi o angažiranju ogromnih novčanih i materijalnih sredstava i sa strane FINA-e i sa strane stranaka ovršnog postupka. Stoga zaštita ustavnosti i zakonitosti u prvom redu podrazumijeva normativnu kontrolu, kontrolu formalne i materijalne usklađenosti općih pravnih akata slabije pravne snage sa općim pravnim aktima koji na hijerarhijskoj ljestvici pravnog poretka zauzimaju više mjesto, a njihova normativna kontrola je teorijski interesantna i praktično izazovna.
Može se postaviti pitanje hoće li netko (ministar, država) snositi odgovornost (kaznenu, građansku ili neku drugu) time što će se neustavni podzakonski propis primjenjivati još 60 dana?
Bojimo se da je odgovor negativan.
Arlović smatra „ ... tu je mogućnost donošenja poništavajućih odluka Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ograničio st. 3. čl. 55. na dva pitanja, uz uvjet da se steknu okolnosti njime propisane. Za primijetiti je da je i tom dijelu, po meni, Ustavni zakon restriktivniji od Ustava koji ovlašćuje Ustavni sud riječima: “ukinut će ili poništiti propis ako utvrdi da je neustavan ili nezakonit”. 11
Isti autor smatra, a mi se pridružujemo zaključku: „No, neovisno o njihovim argumentima “za” i “protiv” potpuno je razvidno da je hrvatski zakonodavac prihvaćanjem novog pristupa učincima poništavajuće odluke za neustavan i nezakonit drugi propis time otvorio, kako s teorijskog, tako i s praktičnog aspekta rasprave o sukobljavanju temeljnih dva “temeljna načela pravnog poretka: načela pravne sigurnosti i načela zaštite objektivnog pravnog poretka s jedne strane, te načela vladavine prava, a osobito njemu imanentno načelo pravičnosti, s druge strane”. 12
Nadamo se da se na nas neće odnositi izreka Diem perdidi. 13
izv. prof. dr.sc. Dejan Bodul
doc. dr. sc. Jakob Nakić
^ 1 Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima ("Narodne novine" br. 68/18., 2/20., 47/20., 46/20., 83/20., 133/20.) dalje: ZPONS)
^ 2 Čl. 2. ZPONS-a.
^ 3 Čl. 4. st. 1. ZPONS-a.
^ 4 NN, br. 71/18. i 155/22, dalje: PoNPO. Danom stupanja na snagu ovoga Pravilnika prestaje važiti Pravilnik o vrstama i visini naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (NN, br. 105/10., 124/11., 52/12. i 6/13.).
^ 5 Čl. 3. st. 1. PoNPO-a
^ 6 Čl. 5. st. 1. st. 2. PoNPO-a
^ 7 NN, br. 56/90., 135/97., 08/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 05/14. Inače, stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima iz 2010. ocjena zakonitosti općih akata jedinica područne i lokalne samouprave, pravnih osoba koja imaju javna ovlaštenja, pravnih osoba koja obavljaju javnu službu prešla je u nadležnost Visokog upravnog suda, što je otvorilo pitanje šta se smatra “propisom”, a šta “općim aktom”, odnosno za ocjenu zakonitosti kojih akata će biti nadležan Ustavni, a kojih Visoki upravni sud? Vidi, Omejec, J., Banić, S., Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010), Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2/2012, str. 311. et seq.
^ 8 Vidi, Arlović, M., Ocjena ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, Pravni vjesnik, vol. 30, 2014., br. 3-4, str. 28.
^ 9 NN, br. 99/99., 29/02. i 49/02.
^ 10 Detaljnije, Arlović, M., op. cit.
^ 11 Borković, I., Upravno pravo, Informator, Zagreb, 1997., str. 89.
^ 12 Vidjeti o tome više kod Omejec J., Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa u Ustav kao jamac načela pravne države, Organizator, Zagreb, 2002., str. 119-120.
^ 13 Izgubio sam dan.
