Komunalna naknada i komunalni doprinos su, može se reći ključni i najvažniji instrumenti financiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj te su uređeni Zakonom o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj 68/18, 110/18 i 32/20- u daljnjem tekstu ZKG). Komunalna naknada je novčano javno davanje koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture, a komunalni doprinos je novčano javno davanje koje se plaća za korištenje komunalne infrastrukture na području cijele jedinice lokalne samouprave i položajne pogodnosti građevinskog zemljišta u naselju prilikom građenja ili ozakonjenja građevine. Odluka o komunalnoj naknadi objavljuje se u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave.
Prema odredbi članka 100. Zakona o komunalnom gospodarstvu rješenje o komunalnoj naknadi donosi se do 31. ožujka tekuće godine ako se odlukom predstavničkog tijela mijenja vrijednost boda komunalne naknade ili drugi podatak bitan za njezin izračun u odnosu na prethodnu godinu te u slučaju promjene drugih podataka bitnih za utvrđivanje obveze plaćanja komunalne naknade.
Međutim zbog postupka utvrđivanja obveze plaćanja komunalne naknade i doprinosa te uvjeta i postupka djelomičnog ili potpunog oslobođenja od obveze plaćanja „ispravnije“ bi bilo definirati ih kao porez ili čak korisničku naknadu. U tom slučaju se primjenjuje Opći porezni zakon ("Narodne novine" br. 115/16., 106/18., 121/19., 32/20., 42/20.) prema članku 2. uz ZKG koji tvrdi da je komunalna naknada zapravo novčano javno davanje. Što to sve podrazumijeva, slijedi u članku.
Prema članku 95. stavku 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnoj naknadi kojom se određuju:
• područja zona u jedinici lokalne samouprave u kojima se naplaćuje komunalna naknada
• koeficijent zone (Kz) za pojedine zone u jedinici lokalne samouprave u kojima se naplaćuje komunalna naknada
• koeficijent namjene (Kn) za nekretnine za koje se plaća komunalna naknada
• rok plaćanja komunalne naknade
• nekretnine važne za jedinicu lokalne samouprave koje se u potpunosti ili djelomično oslobađaju od plaćanja komunalne naknade
• opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima odobrava djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalne naknade.
Predstavničko tijelo lokalne samouprave do kraja studenog tekuće godine donosi odluku kojom određuje vrijednost boda komunalne naknade koja se primjenjuje od 1. siječnja iduće godine, sukladno stavku 1. članka 98. ZKG-a.
Upravno tijelo jedinice lokalne samouprave u čijoj su nadležnosti poslovi komunalnog gospodarstva donosi rješenje o komunalnoj naknadi koje sadrži iznos komunalne naknade po četvornome metru nekretnine, obračunsku površinu nekretnine, godišnji iznos obroka komunalne naknade ako se naknada ne plaća mjesečno i rok za plaćanje mjesečnog iznosa komunalne naknade. Međutim, rješenje o djelomičnom ili potpunom oslobođenju od naknade donosi se sukladno odredbama Odluke o komunalnoj naknadi koju je jedinica donijela. (https://mpgi.gov.hr/pristup-informacijama-16/cesta-pitanja-i-odgovori/podrucje-komunalnog-gospodarstva/komunalna-naknada/3673).
Novina koja tu postoji, a koju odobrava i Europska komisija, je da se izradi poseban izvještaj kao dio Izvještaja o izvršenju proračuna jedinice lokalne samouprave za pojedinu godinu, u kojem će biti dane informacije o oslobođenjima.
U samoj praksi postupanja upravnih sudova i upravnih sporova koji se vode u odnosu na pitanje komunalne naknade i komunalnog doprinosa, sporna pitanja su i pitanje roka u kojem jedinica lokalne samouprave ima obvezu donijeti rješenje o komunalnoj naknadi sukladno ZKG-u, kao i pitanje u kojem roku obveznik plaćanja komunalne naknade, odnosno pravna ili fizička osoba može podnijeti zahtjev za oslobođenje u potpunosti komunalne naknade ili za umanjenje odnosno djelomično oslobođenje od obveze plaćanja komunalne naknade.
Zahtjev za smanjenjem komunalne naknade
Pitanje roka u kojem fizička ili pravna osoba koja je obveznik plaćanja komunalne naknade može podnijeti zahtjev za smanjenjem komunalne naknade je stvorilo veliki prijepor. Odlukom o komunalnoj naknadi jedinice lokalne samouprave propisano je da će se pravnim osobama koje se bave proizvodnom djelatnošću pod određenim uvjetima umanjiti obračunata komunalna naknada. Iz tog proizlazi da je temeljem Zakona o komunalnom gospodarstvu predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave nakon donošenja te Odluke, obvezno za svaku kalendarsku godinu u skladu sa predvidivim sredstvima donijeti Program održavanja komunalne infrastrukture. Dakle, zahtjev za smanjenjem komunalne naknade može se podnijeti tijekom tekuće godine u kojoj je utvrđena obveza plaćanja komunalne naknade. Tu je isto zakonodavac ostavio prostora da se stare tražbine ipak na vrijeme riješe ostavljajući ovaj izbor za smanjenjem komunalija baš zato da bi se i izbjegla situacija da dođe do sudskog potraživanja i pokretanja upravnog spora.
Zastara komunalnih davanja
Rok zastare za komunalna davanja jednak je vremenu potrebnom za zastaru povremenih tražbina koje je propisano člankom 226. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" br. 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21.) i iznosi tri godine. Zastara tako počinje teći prvog idućeg dana nakon roka dospijeća navedenog na računu. Ako jedinica lokalne samouprave ili komunalno poduzeće kojem je povjerena naplata komunalne naknade u roku od tri godine ne pokrenu postupak prisilne naplate nastupit će zastara. Tada se komunalna naknada neće moći naplatiti istakne li dužnik prigovor zastare. Ispunjenjem zastarjele obveze, dužnik gubi pravo zahtijevati povrat onoga što je dao bez obzira je li obveza u zastari ili ne.
Zastara komunalne naknade prema obveznom pravu nije isto što i zastara prema poreznom pravu. Zakon o obveznim odnosima propisuje da zastarom prestaje pravo uopće zahtijevati ispunjenje obveze. Ona nastupa kada protekne vrijeme koje je zakonom određeno u kojem je vjerovnik mogao zahtijevati ispunjenje obveze. Članak 2. Općeg poreznog zakona propisuje da se njegove odredbe o porezima zapravo primjenjuju i na druga javna davanja, ako posebnim propisom nije uređeno drugačije. To bi značilo i da se jedinice lokalne samouprave smatraju poreznim tijelom koji ima potrebnu nadležnost jer one imaju ovlasti utvrđivanja i naplate komunalne naknade prema članku 3. Općeg poreznog zakona.
U svezi sa zastarom komunalnog doprinosa u praksi je zauzeto shvaćanje da se Opći porezni zakon primjenjuje tek u postupku izvršenja rješenja o komunalnom doprinosu sukladno članku 32. stavku 7. Zakona o komunalnom gospodarstvu. U vezi zastare izvršenja rješenja kojim je određeno plaćanje komunalnog doprinosa primjenjuju se odredbe Zakona o općem upravnom postupku (presuda Upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Us-9838/2004-4 od 1. listopada 2008. godine, presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Us-1045/2009-6 od 29.veljače 2012. godine).
Rokovi u kojem jedinica lokalne samouprave mora donijeti rješenje
Jedinice lokalne samouprave obvezne su donijeti odluke o komunalnom doprinosu i odluke o komunalnoj naknadi u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu ZKG-u, a odluke o komunalnom redu u roku godine dana od dana stupanja na snagu istog zakona. Jedinice lokalne samouprave donijet će program građenja komunalne infrastrukture, program održavanja komunalne infrastrukture i odluku o vrijednosti boda komunalne naknade, najkasnije 30 dana prije isteka kalendarske godine za koju su doneseni ti programi odnosno odluke. Prema članku 129. ZKG-a predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je donijeti programe građenja i programe održavanja komunalne infrastrukture najkasnije 30 dana prije isteka kalendarske godine za koju su doneseni postojeći programi gradnje objekta i uređaja komunalne infrastrukture i programi održavanja iste.
Rješenje o ovrsi komunalne naknade i njegova izvršnost
Naime, rješenje kojim se utvrđuje visina komunalne naknade sadrži obvezu uplate u točno određenom iznosu. Stranka ima pravo na žalbu u određenom roku koji je prema Zakonu o općem upravnom postupku utvrđen u trajanju od 15 dana od dana dostave rješenja ako pojedinim propisom nije drugačije propisano. U upravnom postupku prvostupanjsko rješenje prema članku 133. Zup-a postaje izvršno kada istekne rok za žalbu ako žalba nije izjavljena, dostavom rješenja stranci ako žalba nije dopuštena, ako žalba nema odgodni učinak ili ako je dostavljeno rješenje kojim se žalba odbacuje ili odbija, danom odricanja stranke od prava na žalbu te dostavom rješenja stranci o obustavi postupka u povodu žalbe.
Od trenutka kad rješenje postane izvršno, a pod pretpostavkom da obveznik nije podmirio svoje obveze, a postupak se i dalje vodi, upravno tijelo jedinice lokalne samouprave pokreće postupak prisilne naplate odnosno ovrhe komunalne naknade.
Protiv rješenja o komunalnoj naknadi i rješenja o njegovoj ovrsi može se izjaviti žalba. O toj žalbi odlučuje upravno tijelo županije nadležno za poslove komunalnog gospodarstva, osim u slučaju kada žalbu donosi upravno tijelo Grada Zagreba. Tada odlučuje središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove komunalnog gospodarstva.
Upravni spor
Odredbom članka 3. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21.) propisano je da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, a protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek. Dakle, u upravnom sporu sud ocjenjuje zakonitost provedenog upravnog postupka utvrđivanja obveze plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa i zakonitost prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja jedinice lokalne samouprave, ukoliko ga ima.
U upravnom sporu, kod ocjene zakonitosti konkretnog rješenja o utvrđivanju obveze plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa predmetno rješenje jedinice lokalne samouprave se može oglasiti ništetnim ako sud utvrdi da predmetno rješenje nije doneseno sukladno pravilima upravnog postupka. Zakonom o upravnim sporovima je propisano da na razloge ništetnosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovora sud pazi po službenoj dužnosti te može donijeti presudu kojom oglašava ništetnim konkretno rješenje jedinice lokalne samouprave o utvrđivanju plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa. (Članak 31. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima).
Predmet upravnog spora može biti i Odluka o povećanju komunalne naknade; Prijedlog za pokretanje postupka ocjene zakonitosti Odluke o povećanju komunalne naknade; Presuda Visokog Upravnog suda poslovni broj: Usoz-97/21-6 od 1. ožujka 2022. godine te Ukidanje odluke o izmjenama i dopunama Odluke o komunalnoj naknadi, Presuda Visokog Upravnog suda poslovni broj: Usoz-65/21-3 od 11. lipnja 2021. godine.
Sažetak
Analizirajući pravnu narav komunalne naknade proizlazi da ona pripada javnom davanju. Zakon o komunalnom gospodarstvu propisuje da je komunalna naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave koji se koristi za financiranje i održavanje komunalne infrastrukture. Iz toga proizlazi da komunalna naknada nije porez već novčano javno davanje.
Javne ovlasti koje mogu poduzimati jedinice lokalne samouprave rješavaju u pojedinačnim stvarima o pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba. Kao što je u članku i rečeno, protiv tih upravnih akata može se izjaviti žalba o kojoj odlučuje upravno tijelo jedinica lokalne samouprave koje je nadležno za poslove komunalnog gospodarstva, a sve to sukladno članku 31. stavku 2. i 3. ZKG-a. Važno je spomenuti da postoje prijepori prilikom plaćanja komunalne naknade što dovede i do upravnog spora gdje sudovi ocjenjuju zakonitost provedenog upravnog postupka u povodu utvrđivanja i plaćanja komunalne naknade. Zbog toga, iz svega navedenog vidljivo je da je komunalna naknada najprije prihod lokalnih proračuna.
Zahtjev za otpis/zastaru duga komunalne naknade – primjer
Ivana Glogoški, dipl. iur.
Izvori: Zakon o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ br. 68/18., 110/18. i 32/20.).
N. Žunić, Kovačević, S. Gadžo,“ Komunalna naknada u RH i njezino pozicioniranje“
Zbor. Prav.Fak.Sveuč.Rij. (1991.)
https://mpgi.gov.hr/pristup-informacijama-16/cesta-pitanja-i-odgovori/podrucje-
komunalnog-gospodarstva/komunalna-naknada/3673
Opći porezni zakon ("Narodne novine" br. 115/16., 106/18., 121/19., 32/20., 42/20.)
