Diskrecijska ocjena Ministarstva unutarnjih poslova kod odlučivanja o državljanstvu

U slučajevima kada MUP koristi svoju diskrecijsku ovlast i (neobrazloženo) ne odobri zahtjev tražitelja za primanjem u državljanstvo, nezadovoljna stranka ima na raspolaganju upravni spor, kako bi pokušala dokazati osnovanost svojega tužbenog zahtjeva usmjerenog na pozitivno rješavanja zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo. Tada upravni sudovi prema članku 5. Zakona o upravnim sporovima odlučuju među ostalim i na temelju načela zakonitosti, odnosno, odlučuju na temelju Ustava, pravne stečevine Europske unije, međunarodnih ugovora, zakona i drugih važećih izvora prava.

Razmatrajući upravno sudovanje kroz prizmu članka 29. Ustava, Ustavni je sud standardizirao načelna stajališta koja je postavio u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u "Narodnim novinama" broj 90/10., te utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava. Među ostalim, Ustavni sud je istaknuo da pravo na pravično suđenje nameće sudovima obvezu provođenja odgovarajućeg ispitivanja podnesaka, tvrdnji i dokaza koje su stranke iznijele² jer prava zajamčena Ustavom ne smiju biti teoretska i iluzorna, nego praktična i djelotvorna.³

U predmetu ustavne tužbe vezanom uz primitak u hrvatsko državljanstvo, a u kojem je Ustavni sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje⁴ podnositeljica je isticala povredu ustavnih prava iz članaka 26., 29. stavka 1. i 58. Ustava Republike Hrvatske⁵ smatrajući da joj je osporenim presudama upravnih sudova povrijeđeno "...jedno od najvažnijih načela upravnog postupka, koje govori da u slučajevima u kojima upravno tijelo udovoljava zahtjevu podnositelja, takva odluka može biti određena i obrazložena u grubim crtama. Naprotiv, u slučajevima kada se zahtjev odbija, on mora biti vrlo konkretno obrazložen i provjerljiv, upravo radi ispitivanja njegove osnovanosti na višim stupnjevima. U konkretnom slučaju, odbijajuće rješenje donijeto je sa obrazloženjem koje niti je jasno i objektivno obrazloženo, niti je provjerljiv razlog i temelj njegovoga donošenja, izuzev višestrukog navođenja ovlaštenja upravnog tijela, tuženika, da o zahtjevu podnositeljice odluči diskrecijskom ocjenom, a u kojim su se okvirima zadržale i presude u upravnom sporu."

Upravnom sporu u konkretnom slučaju prethodilo je negativno rješenje njezina zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo koji je podnesen na temelju članka 12. ZoHD-a te ga je odbilo je upravno tijelo zbog nepostojanja posebnog interesa Republike Hrvatske za primitak podnositeljice u hrvatsko državljanstvo, dakle, na temelju članka 26. stavka 2. ZoHD-a, pozivajući se na mogućnost da Ministarstvo unutarnjih poslova može odbiti zahtjev za stjecanje državljanstva iako su ispunjene pretpostavke, ako ocijeni da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih se zahtjev za stjecanje državljanstva treba odbiti. Naime, podnositeljica je Podnositeljica je u podnesenom zahtjevu svoju pripadnost hrvatskom narodu potkrijepila izjavom iz koje proizlazi da je tijekom Domovinskog rata evidentirana kao pripadnica oružanih snaga Bosne i Hercegovine - Hrvatskog vijeća obrane, da joj je kći hrvatska državljanka, udana za hrvatskog državljanina i da je nastanjena u Dugom Selu sa suprugom te da je podnositeljici odobravan privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji od 18. lipnja 2013. do 17. prosinca 2018., kada joj je taj boravak odobren za stalno.

Postupajući po zahtjevu podnositeljice, MUP je nakon provedenog postupka utvrdilo da podnositeljica ne ispunjava pretpostavke za stjecanje hrvatskog državljanstva propisane člankom 12. stavkom 1. ZoHD-a jer njezin primitak u hrvatsko državljanstvo ne predstavlja interes za Republiku Hrvatsku. Stoga je MUP diskrecijskom ocjenom na temelju ovlasti iz članka 26. stavka 2. ZoHD-a zahtjev podnositeljice odbio. U povodu rješenja MUP-a podnositeljica je pokrenula upravni spor pred prvostupanjskim sudom.

Podnositeljica je tijekom upravnog postupka na zapisnik izjavila da se obratila Ministarstvu hrvatskih branitelja i zatražila potvrdu da je bila sudionik ratnih zbivanja u Srednjoj Bosni kao pripadnica Hrvatskog vijeća obrane i vojna obveznica tijekom Domovinskog rata u Bosni i Hercegovini, pa je MUP u zatražio mišljenje nadležnog Ministarstva hrvatskih branitelja o tome postoji li interes Republike Hrvatske za primitak tužiteljice u hrvatsko državljanstvo. Ministarstvo hrvatskih branitelja izvijestilo je da je utvrdilo postojanje interesa Republike Hrvatske za primitak tužiteljice u hrvatsko državljanstvo, no kako MUP iz postojeće dokumentacije u spisu nije bio u mogućnosti utvrditi u čemu je interes Republike Hrvatske da se podnositeljica primi u hrvatsko državljanstvo, zatražio je od Ministarstva hrvatskih branitelja dostavu obrazloženog mišljenja. U obrazloženom mišljenju navedeno je da su Zakonom o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članovima njihovih obitelji⁶ i pripadnicima Hrvatskog vijeća obrane (HVO) priznata određena prava po osnovi sudjelovanja u tim postrojbama, uz uvjet da su državljani Republike Hrvatske. Kako je iz dostavljenih potvrda razvidno da je tužiteljica u razdoblju od 16. travnja 1993. do 13. travnja 1994. sudjelovala u obrani Bosne i Hercegovine kao pripadnica Hrvatskog vijeća obrane (HVO), Ministarstvo hrvatskih branitelja smatralo da postoji interes Republike Hrvatske za njezinim primanjem u hrvatsko državljanstvo.

Prilikom ocjene navoda ustavne tužbe i razmatranjem osporenih presuda upravnih sudova, Ustavni sud primijenio je načelna stajališta vezana uz pravo na obrazloženu odluku kao pravo inherentno pravu na pravično suđenje koje jamči članak 29. Ustava te predstavlja skup institucionalnih i postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka, ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti opravdanja za njegovo restriktivno tumačenje, posebno ističući da načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima.

Ustavni sud nadalje je naveo da odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne podliježe jednom nepromjenjivom pravilu, već ovisi o svim okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, pa je temeljna zadaća Ustavnog suda, kada ocjenjuje osnovanost prigovora o povredi prava na pravično suđenje, razmotriti je li način na koji je postupak bio vođen bio pravičan. Pri tome Ustavni sud razmatra postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne na temelju jedne izolirane okolnosti, događaja ili aspekta, iako nije isključeno da jedna određena okolnost može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni navodne povrede prava na pravično suđenje.

U ocjeni odluke Ustavni sud također ističe da pravo na pravično suđenje, između ostalih, obuhvaća i postupovno jamstvo zabrane proizvoljnosti (arbitrarnosti) u postupanju i odlučivanju sudova. Zaključku da je određena odluka suda proizvoljna ponajviše doprinosi nedosljednost sudova u odlučivanju i nedostatnost razloga iznesenih u obrazloženju sudske.

Pri tome obrazlaže da je zabrana proizvoljnosti u odlučivanju također usko povezana s pravom na obrazloženu sudsku odluku kao zasebnim postupovnim jamstvom prava na pravično suđenje, a koje zahtijeva da sudovi za svoje odluke daju dostatne i relevantne razloge. To pravo nije apsolutno i ne može se tumačiti na način da zahtijeva detaljan odgovor na svaku tvrdnju stranke u postupku, pa odgovor na pitanje jesu li razlozi koje su sudovi dali za donošenje odluke dostatni i relevantni ovisi o okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, navodima stranaka te pravnoj naravi postupka i odluke koji su posrijedi. Naposljetku, Ustavni sud ističe da navodi stranke koji su odlučujući za ishod postupka zahtijevaju određen i izričit odgovor.

Primjenjujući prethodno citirana načelna stajališta u konkretnom izloženom slučaju podnositeljice, Ustavni sud primijetio je da je u upravnom sporu u dva stupnja odbijena tužba podnositeljice na poništenje upravnog rješenja, a odbijeni su i njezini dokazni prijedlozi za njezinim saslušanjem pred sudom. Iako je Ustavni sud utvrdio da je u konkretnom postupku podnositeljici bilo omogućeno pratiti postupak i sudjelovati u njemu, poduzimati zakonom dopuštene postupovne radnje i ulagati pravne lijekove, čime su ispunjeni formalni zahtjevi načela pravičnosti postupka, opazio je da je primjena prava redovnih sudova u konkretnom slučaju opterećena elementima arbitrarnosti, što proizlazi iz činjenice da je pozivom na mjerodavne odredbe članaka 12. i 26. ZoHD-a MUP sam odlučio revidirati mišljenje nadležnog ministarstva, prisvajajući si nadležnost koja mu ne pripada, dok istodobno u okviru vlastite nadležnosti niti nalazi niti navodi moguće razloge zbog kojih bi neudovoljavanje zahtjevu bilo od interesa za RH.

Stoga je ocijenio da "... upravni sudovi nisu na argumentiran i dostatan način izložili koji su to razlozi kojima su se rukovodili donoseći negativan pravorijek u pitanju podnositeljičinog potvrđeno prioritetnog razloga koji joj je otvorio mogućnost stjecanja hrvatskog državljanstva - sudjelovanja u obrambenom ratu na području Bosne i Hercegovine u postrojbama Hrvatskog vijeća obrane (kako je to konačno i Ministarstvo branitelja potvrdilo u dva pozitivna mišljenja) - već su se mehanički i formalistički pozvali na slobodu procjene propisanu člankom 26. ZoHD-a. Takvim obrazlaganjem nisu ponudili ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje iz kojega bi nedvojbeno proizlazilo da u konkretnom slučaju osobiti interes Republike Hrvatske za primitak podnositeljice u hrvatsko državljanstvo opravdano onemogućavaju neki osobiti razlozi koji dopuštaju primjenu diskrecijske ocjene njezina zahtjeva što posljedično dovodi do odbijanja primitka podnositeljice u hrvatsko državljanstvo."

Poradi utvrđenih povreda ustavnih prava podnositeljice zajamčenih člankom 29. stavkom 1. Ustava, koje u upravnom postupku nadležni upravni sudovi nisu otklonili, već su i sami dali doprinos (daljnjem) povređivanju tih podnositeljičinih prava, povrijedivši i svoju obvezu odnosno ustavno jamstvo propisano člankom 19. stavkom 2. Ustava, ustavna tužba je usvojena, a osporene presude i rješenje MUP-a ukinuti, kako bi se u ponovljenom postupku odgovarajuće razmotrile i ocijenile sve iznesene činjenice u skladu sa zahtjevima prava na pravično suđenje te upravno tijelo (i potencijalno sudovi) za svoj pravorijek ponudili valjano i dostatno obrazloženje.

Ivana Đuras, viša savjetnica, Ustavni sud RH