Pravosudni ispit u državnoj službi – značaj, potreba i vrijednost

I nakon reforme državne službe, u postojećem službeničkom zakonodavstvu postoji i dalje mnogo prostora za unapređenje državne službe, a sve u pravcu efikasnijeg i učinkovitijeg rada u državnoj službi, profesionalizacije i zadržavanja kvalitetnog službeničkog kadra.

Prema važećoj Uredbi o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi („Narodne novine" br. 77/07., 13/08., 81/08., 155/23.) klasifikacijom radnih mjesta u državnoj službi se osigurava izvršenje upravljačkih i izvršnih poslova kroz sljedeće kategorije

• radnih mjesta rukovodećih državnih službenika: glavni rukovoditelj; viši rukovoditelj; rukovoditelj i niži rukovoditelj;
• radnih mjesta viših državnih službenika: glavni savjetnik, viši savjetnik – specijalist, viši savjetnik, savjetnik i viši stručni suradnik
• radnih mjesta nižih državnih službenika: stručni suradnik, viši referent i referent.

Člankom 5. Uredbe o nazivima radnih mjesta, uvjetima za raspored i koeficijentima za obračun plaće u državnoj službi („Narodne novine" br. 22/24. i 33/24.) propisana je razina obrazovanja, odnosno razina cjelovite klasifikacije koja je uvjet za raspored na radno mjesto, položaji i radna mjesta državnih službenika i namještenika.

Člankom 6. citirane Uredbe radna mjesta se vrednuju i razvrstavaju u platne razrede primjenom standardnih mjerila za vrednovanje i klasifikaciju radnih mjesta u skladu sa zakonom i uredbom kojom se utvrđuje način primjene standardnih mjerila.

Osim tradicionalnog pristupa za kategorije radnih mjesta u javnoj upravi (stručna sprema i radno iskustvo), novelom Zakona o državnim službenicima („Narodne novine" br. 155/23., 85/24.) uveden je kompetencijski model kao temelj za upravljanje ljudskim potencijalima, a osobito pri planiranju zapošljavanja, rasporeda na radno mjesto, napredovanja i utvrđivanja potreba za dodatnom izobrazbom državnih službenika.

Razine kompetencija u javnoj upravi označavaju skup znanja, vještina, sposobnosti i ponašanja zaposlenika u tijelima javne uprave potrebnih za uspješno obavljanje poslova u svrhu postizanja organizacijskih ciljeva.

Kompetencijski model, definiran člankom 48. Zakona o državnim službenicima sastavni je dio pravilnika o unutarnjem redu državnog tijela u svrhu izrade profila radnih mjesta s opisom, zastupljenošću te složenošću pojedinih poslova, kvalifikacijama te potrebnim općim, specifičnim i rukovodećim kompetencijama.

Međutim, izazovi implementacije kompetencijskog modela u praksi pokazat će nedostatak motivacije zaposlenika, mješovita radna mjesta (više od jednog područja rada), nedostatak kompetencija već zaposlenih na pojedinim radnim mjestima itd.

Kompetencijski model kao alat za upravljanje ljudskim potencijalima koristi se u različitim procesima, između ostalog i za usavršavanje zaposlenika i razvoj karijere zaposlenika. Glavnina kompetencija potrebnih za obavljanje poslova jednako je primjenjiva na sva područja rada (opće i rukovodeće kompetencije). Specifične kompetencije svojevrsna su nadogradnja temeljnim (općim i rukovodećim) kompetencijama.

Stoga usavršavanje službenika kroz određene programe izobrazbe pri Državnoj školi za javnu upravu ne pruža posebna stručna znanja i vještine iz određenog područja struke (primjerice upravno pravo) već se radi o kratkotrajnim programima koji se baziraju na upravljanje i organizaciju posla.

Slijedom navedenog, kada pričamo o usavršavanju i dodatnom obrazovanju službenika, specifičnu ulogu i važnost u državnoj službi ima pravosudni ispit. Prema sadašnjem zakonodavnom okviru državni službenik koji ima položen pravosudni ispit nije u obvezi polaganja državnog ispita čime zakonodavac pravosudni ispit stavlja u rang stručnog ispita iz državne službe, iako je polaganje pravosudnog ispita propisano posebnim zakonom, Zakonom o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu („Narodne novine“ broj 14/19. i 30/23.). Pravosudni ispit po težini, opsegu ispitne materije i načinu polaganja ni na koji način nije usporediv s državnim ispitom.

Naime, pravosudni ispit je po svojoj strukturi oblik specijalističkog ispita jer se nakon stjecanja iskustva rada na pravnim poslovima polaže iz svih grana prava (građansko i trgovačko pravo, građansko postupovno i obiteljsko pravo, kazneno i kazneno postupovno pravo, upravno pravo i radno pravo, ustavno uređenje, organizacija pravosuđa i pravo Europske unije).

Ispit se sastoji od dva dijela, pisanog i usmenog dijela.

Pisani ispit polaže se tri radna dana zaredom na način da kandidati na temelju dobivenog spisa predmeta izrađuju sudske presude iz građanske i kaznene grane sudovanja te odnedavno iz upravnog prava (ranije je treća odluka bila po izboru), dok se usmeni ispit iz navedenih područja polaže odjednom u cijelosti pred peteročlanim ispitnim povjerenstvom koje imenuje Ministarstvo pravosuđa i uprave iz reda eminentnih pravnih stručnjaka, sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i javnih bilježnika.

S obzirom na opseg materije ¹ i zahtjeve koji se pred kandidate stavljaju u obliku trajanja ispita i bodovanja pojedinih područja ovaj ispit se nužno priprema nekoliko mjeseci i jedan je od najtežih (ako ne i najteži) ispit koji postoji u određenoj struci.  

S druge strane, državni ispit je ispit u pisanoj formi koji sadrži zadatke višestrukoga izbora koje kandidat rješava odabirom (označavanjem) jednog od četiri ponuđena odgovora.

Člankom 7. Pravilnika o polaganju državnog ispita („Narodne novine" br. 45/24., 64/24.) propisani su predmeti i područja ispitivanja: Ustavno ustrojstvo, pristup informacijama i zabrana diskriminacije, Sustav državne uprave, Službenički odnosi i službenička etika, Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave, Osnove Europske unije, Osnove upravnog postupka, upravnog spora i uredskog poslovanja. Iz navedenog proizlazi kako ispitna materija državnog ispita približno i djelomično odgovara samo dvjema od pet grana prava koje se polažu na pravosudnom ispitu. 

Pravosudni ispit propisan je člankom 29. stavkom 2. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike („Narodne novine broj 56/22., 127/22., 58/23., 128/23., 29/24., dalje: KU) koji za pripremu polaganja pravosudnog ispita državnim službenicima daje pravo na plaćeni dopust koji uključuje i dan polaganja ispita, i to tjedan dana ako službenik nema obvezu polaganja ispita te mjesec dana ako je službenik obvezan polagati ispit.

Nadalje, člankom 30. KU-a propisano je kako službenik i namještenik za vrijeme stručnog ili općeg školovanja, osposobljavanja ili usavršavanja na koje je upućen od strane čelnika državnog tijela, ima pravo na plaćeni dopust u sljedećim slučajevima: za svaki ispit po predmetu 2 dana i za završni rad 5 dana. Službenik i namještenik, za vrijeme stručnog ili općeg školovanja, osposobljavanja ili usavršavanja za vlastite potrebe, ima pravo na plaćeni dopust u sljedećim slučajevima: za svaki ispit po predmetu 1 dan i za završni rad 2 dana.

Nadalje, Dodatkom III. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike („Narodne novine“ broj 128/23., dalje: Dodatak III KU) od 25. listopada 2023. propisano je uvećanje od 5% na osnovnu plaću službenika koji ima završen sveučilišni specijalistički studij (spec. i univ. spec. ili završen poslijediplomski stručni studij koji se izvodi na sveučilištu - kratica mr. uz naznaku struke - predbolonjski studiji).

Međutim, pravosudni ispit nije uvršten kao dodatno obrazovanje po osnovi kojeg bi se ostvarivao dodatak na plaću.

Dakle, u reformi državne službe pravosudni ispit opet nije prepoznat kao dodatno obrazovanje državnog službenika u zvanju diplomiranog pravnika iako je taj ispit lex specialis zakonom propisan kao uvjet za pojedina radna mjesta, npr. sudski savjetnici u pravosudnim tijelima, zaposleni u Državnoj komisiji za kontrolu javne nabave, Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja i sl.

Međutim, za razliku od državnog ispita državni službenici ga (pa čak i ako su diplomirani pravnici) nisu u obvezi polagati.

Na tragu navedenog, u Izdvojenom mišljenju na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1129/1999, U-I-1190/1999 od 22. ožujka 2000. („Narodne novine“ broj 35/2000. od 31. ožujka 2000.) navedeno je kako pravosudni ispit nije jedan od stručnih ispita koji pred tijelima državne uprave polažu diplomirani pravnici«, jer to ni činjenično ni pravno nije točno. "Naime, pravosudni ispit je kao »pravosudni ispit« zasebnim zakonom uređen i on se nikako ne može supsumirati pod pojam »stručni ispit«, jer je pravosudni ispit reguliran Zakonom o pripravnicima u pravosudnim organima i pravosudnom ispitu („Narodne novine“ broj 54/74., 29/78. i 13/90.). Kao što je zakonodavac ovlašten propisati »pravosudni ispit« uvjetom za samostalno obavljanje profesije suca, odvjetnika i državnog odvjetnika, ovlašten je i ima pravo propisati stručni naziv za osobe koje su taj ispit položile…''

Treba naglasiti i ne malu činjenicu, da su do donošenja citirane odluke diplomirani pravnici s položenim pravosudnim ispitom imali titulu doktora prava (dr. iur.) koja se stavljala iza imena i prezimena.

Usporedbe radi, i kod spomenutog sveučilišnog specijalističkog studija (spec. i univ. spec.) prema članku 6. Zakona o akademskom i stručnom nazivu i akademskom stupnju („Narodne novine“ broj 123/23.) kratica akademskog naziva stavlja se iza imena i prezimena osobe što ih razlikuje u odnosu na sveučilišne poslijediplomske programe završetkom kojih se stječe zvanje magistra znanosti ili doktora znanosti kod kojih se akademska titula piše ispred imena i prezimena osobe (mr. sc. i dr. sc.).

Prema Uredbi o nazivima radnih mjesta, uvjetima za raspored i koeficijentima za obračun plaće u državnoj službi propisana su za određena radna mjesta i dodatni uvjet pravosudni ispit za obavljanje tog radnog mjesta, kao npr.

- ravnatelj Ureda za zakonodavstvo mora biti pravne struke, s najmanje 10 godina radnog iskustva na odgovarajućim poslovima, te imati položen pravosudni ispit

- službenici u Uredu zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava moraju biti diplomirani pravnici/magistri prava te imati položen pravosudni ispit

- voditelj stručne službe i tajnik Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave također moraju biti pravne struke i imati položen pravosudni ispit i odgovarajuće radno iskustvo u području javne nabave itd.

Osim toga, polazeći od samog djelokruga javne uprave očigledno je kako da je pravnik zanimanje za kojem bi u javnoj upravi trebala vladati ''najveća potražnja''.

S tim u vezi, treba istaknuti kako u određenim tijelima državne uprave postoji potreba zastupanja Republike Hrvatske, odnosno tog tijela državne uprave (npr. ministarstva) u parničnim i upravnim postupcima pred sudovima i drugim državnim tijelima gdje se zbog ekonomičnosti i angažiraju upravo diplomirani pravnici s pravosudnim ispitom umjesto vanjskih odvjetničkih ureda kako bi se i u tom dijelu minimizirali troškovi.

U svezi prednje navedenog, valja naglasiti kako pravosudni ispit mogu polagati isključivo diplomirani pravnici/magistri prava koji su završili sveučilišni diplomski, odnosno sveučilišni integrirani prijediplomski i diplomski studij prava na sveučilištima u Republici Hrvatskoj te imaju određeno radno iskustvo.²

Dakle, druge osobe koje su također pravne struke ne mogu pristupiti polaganju pravosudnog ispita (npr. stručni diplomski studij javne uprave).

Sve navedeno upućuje na važnost pravosudnog ispita i nasušnu potrebu zapošljavanja u državnoj službi diplomiranih pravnika s pravosudnim ispitom koji mogu doprinijeti njezinoj boljoj produktivnosti i kvaliteti.

Nadalje, u državnoj službi postoje i diplomirani pravnici koji su se u razvoju svoje karijere službenika, pored položenog pravosudnog ispita, dodatno usavršavali specifičnom stručnom naobrazbom iz područja prava kroz završenu Državnu školu za pravosudne dužnosnike Pravosudne akademije i položeni Završni ispit. Taj oblik naobrazbe koji je uvjet za imenovanje sucem ili zamjenikom državnog odvjetnika čini Republiku Hrvatsku jedinstvenom u svjetskim razmjerima jer se pored položenog pravosudnog ispita koji je preduvjet za pohađanje Državne škole za pravosudne dužnosnike pred kandidate stavlja još jedan (zahtjevnošću usporediv s pravosudnim ispitom) ispit. Uspjeh na tom ispitu i ostvareni broj bodova u izravnoj je vezi s imenovanjem diplomiranih pravnika pravosudnim dužnosnicima.

Niti navedena naobrazba, usprkos svojoj važnosti u pravnoj struci i trudu koji iziskuje, također nije prepoznata od strane zakonodavca kao specijalističko usavršavanje, iako je propisana posebnim zakonom ³, traje godinu dana kao i poslijediplomski studij, a po njenom završetku polaže se svojevrsni specijalistički ispit iz svih grana prava (Završni ispit) koji po svom opsegu, složenosti, vremenu pripremanja kao i načinu polaganja u vidu pisanog i usmenog dijela pred peteročlanom Ispitnom komisijom odgovara specijalističkom ispitu.

Dakle, radi se o pravnicima (jedna od njih je i autorica) koji imaju obrazovanje koje je uvjet za imenovanje pravosudnih dužnosnika, dakle sudaca i državnih odvjetnika, što ih sasvim sigurno izdvaja kako od državnih službenika tako i od drugih pravnika u državnoj službi, a nisu ni na koji način valorizirani od zakonodavca niti statusno niti materijalno.

Prilikom zapošljavanja u državnoj službi (a što je vidljivo iz tekstova javnih natječaja) za radna mjesta propisana je odgovarajuća stručna sprema (VSS), ali različitih smjerova (društveni, humanistički, prirodni, tehnički itd.), dok su rijetka radna mjesta za koja je potrebno biti točno određenog zvanja. To nikako ne može biti dobro jer je nelogično i apsurdno da na određenom radnom mjestu može raditi i pravnik i ekonomist i profesor nekog stranog jezika i inženjer. Postavlja se pitanje kakvo je to radno mjesto u državnoj službi koje može obavljati bilo tko tko ima visoku stručnu spremu i kakav je opis i djelokrug tog radnog mjesta i kompetencije koje netko treba imati ako ga mogu obavljati osobe različitih struka.

I u procesu razvoja karijere službenika nužno je da zakonodavac prati usavršavanje tog istog službenika pod uvjetom da je ono u pravcu potrebe rada za javnu upravu, a ne za potrebe ispunjenja uvjeta iz članka 8. Dodatka III KU koji propisuje dodatke na plaću. To neke državne službenike potiče da završavaju dodatno obrazovanje (čije troškove uzgred rečeno najčešće snosi poslodavac) kako bi crpili materijalne povlastice koje im jamči kolektivni ugovor, a da se prilikom odabira određenog smjera poslijediplomskog studija uopće ne postavlja pitanje na koji način će on doprinijeti učinkovitosti i kvaliteti tog službenika kod poslodavca, pogotovo kada se radi o vrsti studija koji je dijametralno suprotan djelatnosti koju obavlja zakonodavac.

Rastući je broj takvih službenika u javnoj upravi, posebice od kada su s radom započeli različiti stručni studiji na veleučilištima i visokim školama koji su izazvali ''poplavu'' visokoobrazovanih državnih službenika.

U državnoj službi ne postoji realna i stručna analiza s obzirom na kompetencije koje imaju ili bi trebali imati državni službenici za uspješno obavljanje poslova radnih mjesta na kojima su zaposleni. Jedan od najvećih izazova za javnu upravu i nadalje ostaje pronalaženje i zadržavanje kompetentnih i motiviranih službenika koji imaju visoku razinu znanja, vještina i motivacije na produktivnost i kvalitetu javne uprave.

Isto tako, službenički sustav ne prati korak sa zahtjevima koji se postavljaju pred službenike u smislu kontinuiranog usavršavanja. Procjena potrebe izobrazbe često se temelji na programima izobrazbe dnevnih radionica Državne škole za javnu upravu, što nije dovoljno, pogotovo kada govorimo o rukovodećim državnim službenicima.

Slijedom izložene problematike u ovom radu, u državnoj službi bilježi se sve veći odljev kvalitetnog i visokoobrazovanog službeničkog kadra, pogotovo diplomiranih pravnika, i to u pravosuđe, odvjetništvo te bankarski i privatni sektor općenito, uslijed boljih uvjeta rada, višeg statusa, materijalnih prava i širih mogućnosti napredovanja i profesionalnog razvoja.

Stoga autorica smatra da bi, u cilju zadržavanja diplomiranih pravnika s dodatnim pravnim obrazovanjem u državnoj službi, nužno trebalo izmijeniti zakonodavni okvir i kroz kolektivni ugovor u obliku dodatka na plaću valorizirati položeni Pravosudni ispit i Završni ispit u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike onim službenicima kojima to nije uvjet za obavljanje poslova radnog mjesta na kojem su zaposleni.

Pogotovo iz razloga što broj službenika s takvim obrazovanjem u državnoj službi nije velik pa to ne bi bio nikakav pretjerani izdatak za državni proračun, a za državnu službu u Republici Hrvatskoj dugoročno bi značilo jako puno te bi takav stimulans zasigurno spriječio određeni broj službenika da napuste državnu službu.

Tatjana Martinović, dipl. iur., savjetnica ministrice MZOZT