Za skoro cijeloga prvog desetljeća primjene važećeg Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., u nastavku teksta: ZUS) trajala je nestabilna i često problematizirana praksa u pogledu troškova upravnog spora.1 Nakon relativne stabilizacije tumačenja članka 79. ZUS-a, na red je očito došlo bavljenje praksom odlučivanja o troškovima upravnog postupka, uređenima člancima 161.-163. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., 110/21, u nastavku teksta: ZUP), u Devetom dijelu toga Zakona.
Prema članku 161. stavku 2. ZUP-a, u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan, ako nije drukčije propisano.
Na tome je području prošle i ove godine došlo do (pravno logičnog) zaokreta u sudskoj praksi. Ponajprije, riječ je o presudi Vrhovnog suda Republike Hrvatske, U-zpz 44/2016-6 od 14. srpnja 2021. i presudi Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, Usž-4003721-2 od 10. veljače 2022. godine.
Razmatranje tog zaokreta izneseno je u članku Josipa Petkovića, objavljenog u ovoj rubrici pod naslovom „Naknada troškova nastalih zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku u upravnom postupku pokrenutom po službenoj dužnosti u slučaju kad je postupak okončan povoljno za stranku“ .2 Stoga čitatelje zainteresirane za ovu temu upućujemo (i) na rečeni članak kolege Petkovića.
U ovom tekstu bavimo se sistematiziranjem implikacija „novog“ tumačenja uređenja troškova upravnog postupka.
Prethodno spomenuta presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske donesena je u kontekstu upravne stvari rješavane u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti, u jednostranačkom postupku. No, načelna stajališta u pogledu opravdanosti priznavanja troškova stranke nastalih zastupanjem po odvjetniku na odgovarajući su način primjenjiva i kada je višestranački upravni postupak pokrenut na zahtjev jedne od stranaka, a stranke u postupku imaju protivne interese (primjerice, u višestranačkim upravnim disciplinskim postupcima u kojima podnositelj zahtjeva ima položaj „disciplinskog tužitelja“, na čiji se zahtjev pokreće postupak, a protustranka je u postupku oslobođena disciplinske odgovornosti). Primjenjiva su i u drugim slučajevima kada stranci pripada naknada troškova postupka. S time u vezi, kada nije riječ o tzv. skrivljenim troškovima i kada se ne primjenjuju odredbe posebnih zakona, smatramo da općenito vrijedi sljedeće:
- stranka nema pravo na naknadu troškova postupka kada uspije u jednostranačkom postupku koji je sâma pokrenula (ovdje se javnopravno tijelo ne nalazi u položaju koji bi bio „protivan“ stranci; situacija donošenja favorabilnog rješenja u jednostranačkom postupku pokrenutom na zahtjev stranke ni po čemu nije usporediva s onom u kojoj je javnopravno tijelo po službenoj dužnosti pokrenulo postupak protiv stranke)
- stranka po koju je postupak nepovoljno okončan nema pravo na naknadu troškova postupka
- kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo (uključujući troškove zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku)
- u postupcima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka (uključujući troškove zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku) snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan
- logičko zaključivanje od većega na manje daje podlogu za zaključak da stranci koja je djelomično uspjela u postupku ne moraju biti priznati svi opravdani troškovi postupka, već to može biti učinjeno i razmjerno uspjehu stranke u postupku.
U osnovi, troškovi zastupanja po odvjetniku troškovi su stranke, a ne odvjetnika (stoga ovdje nije riječ o primjeni članka 162. ZUP-a). Ako stranci pripada naknada troškova upravnog postupka prema za to propisanim kriterijima, pripadaju joj i troškovi zastupanja po opunomoćeniku koji je odvjetnik.
To ne znači da javnopravno tijelo treba nekritički prihvatiti troškovnik stranke kojoj pripada naknada troškova upravnog postupka. Potrebno je provjeriti ne samo sukladnost iskazanih stavki troškovnika Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" br. 142/12., 103/14., 118/14., 107/15., 37/22.), naročito VII. dijela Tarife, već i to koje stavke troškovnika su opravdane. U tom pogledu pred nama je razdoblje razvijanja dodatne upravne prakse, podložne sudskoj kontroli u upravnome sporu.
Dodajmo da u upravnom sporu može biti ocjenjivana i zakonitost onog dijela osporavanoga konačnog rješenja kojim je odlučeno o troškovima upravnog postupka. No, troškovi upravnog postupka ni u kojem slučaju ne mogu biti priznati kao dio troškova upravnog spora u dotičnoj upravnoj stvari (riječ je o zasebnim pravnim postupcima, uspjeh u kojima se različito prosuđuje3).
Bez obzira na to što je, prema našem mišljenju, navedeni zaokret u sudskoj praksi opravdan, vjerujemo da je veći stupanj pravne sigurnosti na ovome području moguće postići dodatnim i preciznijim normiranjem Devetog dijela ZUP-a.
doc. dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Historijat nestabilnosti tumačenja članka 79. ZUS-a iznesen je, primjerice, u uvodu članka dostupnog putem poveznice: https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/ne-opravdani-troskovi-u-upravnom-sporu .
^ 2 V. npr. i: Horvat-Paliska, Snježana, Troškovi upravnog postupka, Informator, br. 6747/22.
^ 3 Usporedbe radi, kada upravni sud donese kasacijsku presudu, kojom poništava osporavano rješenje i predmet vraća javnopravnom tijelu na ponovni postupak, tužitelju u upravnom sporu pripadaju troškovi spora neovisno o tome hoće li tužitelj, kao stranka u upravnom postupku, u konačnici uspjeti u upravnom postupku, u stadiju nakon donošenja presude suda.
