Autor u članku daje prikaz odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u vezi naknade troškova nastalih zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku u upravnom postupku pokrenutom po službenoj dužnosti u slučaju kad je postupak okončan povoljno za stranku.
Troškovi zastupanja stranke po opunomoćeniku odvjetniku u upravnom postupku nisu troškovi upravnog postupka obuhvaćeni odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" br. 47/09. i 110/21.- dalje: ZUP/09). Zbog toga nisu naknađivani kada se radilo o postupku pokrenutom po zahtjevu stranke. To se, s izuzetkom na neke disciplinske postupke1, nije određivalo ni u postupku koje je javnopravno tijelo pokrenulo po službenoj dužnosti, bez obzira je li stranka uspjela ili ne u upravnom postupku. Javnopravna tijela smatraju da troškovi pravnog zastupanja nisu redoviti troškovi. Pritom su se pozivala na odredbu članka 161. stavak 1. i 5. ZUP/092. Takvo pravno shvaćanje primjenjivali su i upravni sudovi. Stranka je troškove pravnog zastupanja mogla ostvariti samo po posebnom propisu. Radi se, primjerice, o postupku pokrenutom prema Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ("Narodne novine" br. 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/00., 34/01., 118/01., 80/02., 81/02., i 98/19.) i Zakonu o izvlaštenju i određivanju naknade ("Narodne novine" br. 74/14., 69/17. i 98/19.).3
Vrhovni sud Republike Hrvatske smatra da praksu Europskog suda za ljudska prava u odnosu na to pitanje treba primijeniti i u upravnom postupku u kojem je donesena odluka (rješenje) koja je bila predmetnom odlučivanja pred tim sudom.
U radu se prikazuje pravno stajališta toga suda. Stranka je zahtjev za naknadu troškova postupku o kojem je odlučivao Vrhovni sud podnijela u tijeku upravnog postupka, a u postupku o kojem je odlučivao Visoki upravni sud Republike Hrvatske, nakon okončanja upravnog postupka. 4
Vrhovni sud Republike Hrvatske je u presudi, poslovni broj: U-zpz 44/2016-6 od 14. srpnja 2021., zauzeo pravno shvaćanje da naknadu troškova nastalih zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, prema izričitoj odredbi članka 161. stavka 5. ZUP/09, prema kojoj, u situaciji kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, a svako tumačenje odredbi o troškovima postupka koje ne bi imalo za svrhu omogućavanje ravnopravne pozicije između stranaka koja nema pravna znanja potrebna za poduzimanje određenih radnji i zastupanje svojih interesa u tom postupku (pokrenutom po službenoj dužnosti, a okončan povoljno za stranku) bilo bi suprotnoj praksi Europskog suda za ljudska prava. Prema praksi toga suda (Europskog), a na koju se Vrhovni sud poziva u svojoj odluci, ljudska se prava moraju jamčiti na djelotvoran i praktičan način, što je osobito važno s obzirom na mjesto prava na pristup pravosuđu u demokratskom društvu (presuda u predmetu Airey protiv Irske od 9. listopada 1979., zahtjev br. 6289/73,§ 24). Za pojam pravičnog postupka, kako u građanskom tako i u kaznenom postupku, ključno je da stranke mogu učinkovito i djelotvorno raspravljati i da su u odnosu na protivnu stranu u stanju na jednak način braniti svoja prava i interese (presuda u predmetu De Haes i Gijsels protiv Belgije od 24. veljače 1997, zahtjev br. 19983/92, § 53). Stoga je Vrhovni sud ocijenio da je navedeno shvaćanje primjenjivo i u predmetnom upravnom postupku.
Takvo stajalište zauzeo je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, koji je u presudi poslovni broj Usž-4003721-2 od 10. veljače 2022., među ostalim, naložio javnopravnom tijelu da tužitelju naknadi troškove nastale zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku. Radi se o postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti i koji je okončan povoljno za stranku.
Time su se stvorile pretpostavke da se u upravnom postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti i koji je za stranku povoljno okončan, stranci naknade troškovi nastali zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku na teret javnopravnog tijela koje je pokrenulo upravni postupak. Na javnopravnim tijelima i sudovima je da odluče hoće li se navedeno shvaćanje primjenjivati u svakom postupku pokrenutom po službenoj dužnosti koji je za stranku povoljno okončan ili će se pritom uzimati u obzir samo složenost postupka, odnosno sposobnost stranke da se sama zastupa.
Je li Vrhovni sud Republike Hrvatske u odredbi članka 161. stavka 5. ZUP/09 imao uporište za takvo pravno shvaćanje? Smatramo da nije.
Odredbom članka 151. stavka 2. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" br. 53/91., 91/92., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 96/08., 84/08., 123/08., 57/11., 148/11. - službeni pročišćeni tekst, 25/13., 89/14., 70/19.) izrijekom je propisano da parnični troškovi obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba kojima zakon priznaje pravo na naknadu.
Prema odredbi članka 114. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" br. 53/91., 103/96., 47/09.), troškovi za pravno zastupanje nadoknađuju se samo u slučajevima kad je takvo zastupanje bilo nužno i opravdano
ZUP/09, za razliku od navedenih zakona, nije uredio pitanje tih troškova. Time te troškove nije smatrao troškovima upravnog postupka. ZUP/09 je kada su u pitanju troškovi stranke i javnopravnog tijela uredio pitanje redovitih troškova (članak 161. stavak 1.) i posebnih izdataka (članak 161. stavak 3.). U odredbi članka 162. ZUP/09 uređeno je pitanje nagrade i naknade troškova drugim osobama koje sudjeluju u postupku (svjedoci, vještaci, prevoditelji, tumači i privremeni zastupnici).
Međutim, unatoč tome, smatramo da je takvu odluku trebalo donijeti, ali ne pozivom na odredbu članka 161. stavka 5. ZUP/09 već korištenjem pravnih načela koje taj sud može zauzimati. Ono bi (pravno načelo) bilo neformalni izvor prava za sudove, a presude upravnih sudova donesene u skladu s tim načelom obvezale bi javnopravna tijela. To bi mogao biti razlog nadležnom javnopravnom tijelu (Ministarstvu pravosuđa i uprave) da inicira postupak dopune ZUP/09 kojim bi se normativno uredilo pitanje tih troškova.
Josip Petković, dipl. pravnik
____________________________________
^ 1 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, posl. broj: Us-3744/18 od 20. studenoga 2019.
^ 2 Članak 161. stavak 1. i 5. glasi: "Javnopravno tijelo snosi redovite troškove postupka, osim troškova upravnih pristojbi ili drugih troškova koje stranke plaćaju po posebnim propisima (stavak 1.). Kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupka pokrenulo, ako nije drugačije propisano (stavak 5.).
^ 3 Članak 38. Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade glasi: "Troškove postupka izvlaštenja snosi korisnik izvlaštenja, izuzev troškova postupka nastalih povodom žalbe vlasnika nekretnine koja nije usvojena, a koje snosi vlasnik nekretnine (stavak1.). Prilikom odlučivanja o troškovima postupka izvlaštenja odredit će se naknada samo onih troškova koji su bili potrebni za vođenje postupka. O tome koji su troškovi bili potrebni te o visini troškova odlučuje Ministarstvo odnosno nadležno tijelo ocjenjujući brižljivo sve okolnosti (stavak 2.). Vrijednost predmeta u postupcima izvlaštenja je neprocjenjiva (stavak 3.)."
^ 4 Članak 161. stavak 4. Zakona o općem upravnom postupku glasi: "O troškovima postupka odlučuje se rješenjem u upravnoj stvari. Iznimno, ako u trenutku donošenja rješenja u upravnoj stvari nisu poznati svi troškovi postupka, o troškovima postupka donijet će se dopunsko rješenje."
Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, posl. broj: Usž-1572/19 od 11. travnja 2019., u kojoj je izraženo shvaćanje "…da se o troškovima postupka odlučuje rješenjem o upravnoj stvari, pri čemu zahtjev za naknadu troška treba biti podnesen prije donošenja rješenja kojim se rješava upravna stvar, tako da tijelo može o zahtjevu odlučiti samim rješenjem.
