Ustavni sud Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 07. veljače 2023. godine ukinuo Zakon o izbornim jedinicama za izbor Zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora. Navedeni zakon se primjenjivao na ukupno sedam parlamentarnih izbora (2000., 2003., 2007., 2011., 2015., 2016. i 2020.).
Davno prije najnovije odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koncem 2010. godine Ustavni sud je sukladno odredbi iz članka 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske Izvješćem o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim jedinicama određenima člancima 2. do 11. Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora upozori kako postoje određene razlike u broju birača između izbornih jedinica koje odstupaju od +- 5% raspona propisanog u članku 39. stavak 1. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Međutim, unatoč činjenici da je Ustavni sud u navedenom Izvješću upozorio kako takve razlike u broju birača mogu imati određene ustavnopravne posljedice Hrvatski sabor punih dvanaest godina tijekom kojih je održano četiri parlamentarnih izbora nije reagirao.
Nakon što je koncem 2021. godine proveden popis stanovništva Ustavni sud je temeljem novih podataka o broju stanovnika i birača egzaktno utvrdio kako su se ranije postojeće razlike broja birača dodatno produbile i odlučio ukinuti Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora. U toj Odluci Ustavni se sud Republike Hrvatske u točki 27. navodi kako su ključne okolnosti odnose na protek dugog vremenskog razdoblja u kojem Hrvatski sabor nije reagirao i činjenicu da se ranije utvrđene razlike u broju birača između različitih izbornih jedinica dodatno produbljuju.
Ustavnopravno zanimljiva je činjenica kako se Izvješće iz 2010. godine odnosi na deset izbornih jedinica, a Odluka od 07. veljače 2023. godine na ukidanje cijelog zakona. Ovo je značajno zbog toga što navedeni zakon u svojim odredbama obuhvaća i odredbe koje se odnose na dvije posebne izborne jedinice u kojima se biraju zastupnici nacionalnih manjina i zastupnici hrvatskih državljana s prebivalištem izvan Republike Hrvatske. Tako su ukinute i odredbe koje se odnose na te dvije izborne jedinice iako iz obrazloženja Ustavnog suda jasno proizlazi kako se odluka odnosi isključivo na prvih deset izbornih jedinica kod kojih su uočena prekomjerna odstupanja u broju birača.
Smatram kako je Ustavni sud Republike Hrvatske potpuno opravdano donio navedenu odluku jer su razlike u broju birača postale tako velike da teško narušavaju ustavno načelo jednakosti biračkog prava. To načelo obuhvaća mogućnost svakog birača koji sudjeluje na izborima da približno jednako utječe na rezultat izbora. U najosnovnijem obliku izražava se formulom – jedan birač – jedan glas. Međutim, sama činjenica da svaki birač ima jedan glas (eventualno svaki birač isti broj glasova što je slučaj kod lokalnih izbora) nije sama po sebi dovoljna da bi se jednakost biračkog prava ostvarila.
Narušavanje jednakosti biračkog prava može imati različite pojavne oblike od kojih je izbor istog broja zastupnika u izbornim jedinicama s bitno različitim brojem birača samo jedna od takvih mogućnosti. Ukoliko različit broj birača bira isti broj zastupnika onda je opravdano zaključiti da glasovi birača u izbornim jedinicama u kojima ih je manje imaju veću težinu nego glasovi birača u izbornim jedinicama u kojima ih je više. To posljedično dovodi do toga da je za mandat zastupnika u izbornoj jedinici s manjim brojem birača potrebno manje glasova, a za mandat u izbornoj jedinici s većim brojem birača potreban je veći broj glasova. Ukoliko svi zastupnici imaju istovrsni mandat s aspekta njihovih prava i dužnosti onda je jasno kako se u takvoj situaciji radi o specifičnom obliku diskriminacije temeljem prebivališta.
Novom Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske je definirano kako ukinuti zakon ostaje na snazi sve do 01. listopada 2023. godine. Postavlja se pitanje bi li se, a ukoliko do toga dođe, mogli održati parlamentarni izbori prije toga datuma? Bi li tako održani izbori bili sukladni Ustavu Republike Hrvatske?
Odgovor na prvo pitanje je pozitivan. Naime, izbori za zastupnike u Hrvatski sabor se održavaju kada Hrvatski sabor donese odluku o raspuštanju ili kada se ispune okolnosti iz Ustava Republike Hrvatske. Te okolnosti su nemogućnost donošenja proračuna u roku od 120 dana od dana podnošenja prijedloga proračuna ili ukoliko Hrvatski sabor glasujući o povjerenju Vladi Republike Hrvatske temeljem njezinog zahtjeva donese odluku o nepovjerenju.
Međutim, ukoliko bi se održali parlamentarni izbori uz primjenu ukinutog zakona koji je formalnopravno i dalje na snazi onda bi takvi izbori bili protivni Ustavu Republike Hrvatske. Naime, nije moguće održati izbore sukladno Ustavu Republike Hrvatske primjenom zakona koji je Ustavni sud Republike Hrvatske ukinuo kao neustavan. To je condradictio in adiecto.
Postavlja se dodatno pitanje kako Hrvatski sabor može reagirati u novonastaloj situaciji? Postoji nekoliko različitih mogućnosti. Prva je odluka da cijela Republika Hrvatska postane jedna izborna jedinica. Takav model postoji kod izbora za zastupnike u Europski parlament. Prednost takvog rješenja je uravnoteživanje biračkog prava s aspekta jednakost glasa. Naime, ukoliko nema izbornih jedinica onda se niti ne može dogoditi da postoje veće ili manje razlike u broju birača. Druga mogućnost je, iako možda na prvi pogled djeluje nelogično, donošenje novog zakona s istim granicama izbornih jedinica, ali uz uvjet da se više u svakoj od deset izbornih jedinica ne bira isti broj birača nego da se više bira u onima u kojima ima veći broj birača.
Treća mogućnost je prekrajanje postojećih izbornih jedinica kako bi se uravnotežio broj birača ukoliko će se u njima birati isti broj zastupnika. Četvrta mogućnost je dizajniranje novih izbornih jedinica koje bi obuhvaćale određena šira područja. Zasada nije mogućno točno znati za koju će se mogućnost opredijeliti Hrvatski sabor. Međutim, u svakom slučaju bilo bi jako dobro da se oko donošenja novog zakona postigne određeni politički konsenzus između vladajuće većine i parlamentarne opozicije. Formalno gledano vladajuća većina novi zakon može, a sukladno odredbi iz članka 83. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske donijeti i samostalno, odnosno većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.
U kontekstu donošenja novog zakona smatram vrlo poučnim stajalište njemačkog Saveznog Ustavnog suda koji je u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom SR Njemačke ustvrdio kako „normativno uređenje izbornog prava podliježe striktnoj kontroli ustavnog suda. To proizlazi iz općenitog razmatranja da parlamentarna većina kod odredaba koje se tiče uvjeta političkog nadmetanja na neki način djeluje pro domo sua, te upravo kod izbornog zakonodavstva postoji opasnost da se određena većina u parlamentu ne rukovodi razmišljanjima od općeg dobra već ciljem očuvanja vlastite moći.“ Za ostvarivanje šireg političkog konsenzusa vladajuće većine i parlamentarne manjine ili barem nekog njezinog većeg dijela neophodno je postojanje iskrene političke volje svih i spremnost na kompromis. U ovom trenutku, a sudeći prema nekim izjavama koje smo imali prilike čuti u javnom prostoru čini se kako će biti vrlo teško postići širi konsenzus u postupku donošenje novog zakona o izbornim jedinicama.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
