Stabilno i ustaljeno, ali i dalje protuustavno

Navedeni dopisi izazivaju kontroverze zbog najmanje dva razloga. Prvi je taj što je oba dopisa Ustavni sud donio pred sam kraj mandata deset od trinaest sudaca. Drugo, svoju tvrdnju kako je „stabilna i ustaljena praksa“ ustavno ispravna nije argumentirano obrazložio niti potkrijepio nikakvom stručnom analizom. Dio koji predstavlja obrazloženje i analizu je iznimno kratak i sadrži samo tri rečenice u kojima nema nikakvih stručnih argumenata na kojima bi Ustavni sud izgradio navedeni zaključak. Tvrdnja kako je nešto stabilno i ustaljeno ne govori ništa o tome zašto bi to ujedno bilo pravno i demokratsko-politički ispravno. Stabilno i ustaljeno može biti i nešto što je ujedno i protupropisno, pa je zato, u slučaju sumnje u ispravnost nekog postupanja, u državi vladavine prava potrebno ponuditi jake i dostatne argumente u prilog stabilne i ustaljene prakse.

Ne treba smesti s uma poseban položaj Ustavnog suda u sustavu diobe vlasti. „Ustavna pitanja su pravna pitanja kao i druga, samo s mnogo većom političkom implikacijom. To također karakterizira i položaj Ustavnog suda i ustavnog sudovanja.“¹ Navedena konstatacija svakako zahtijeva posebnu pozornost, jake argumente i izvrsno obrazloženje upravo u situacijama u kojima je predmet odlučivanja politički osjetljiv, kao što je to slučaj s navedenom praksom razrješenja ministara. Pravna pitanja obilježena političkim konotacijama treba dodatno vrlo pažljivo obrazložiti kako bi pravni, ali demokratsko-politički argumenti došli do izražaja i kako bi se pokazalo da politički voluntarizam ne dominira nad pravnom normom i eksplicitnim odredbama nekoliko propisa. Zbog toga kvalitetno obrazloženje treba biti neizostavan dio takvih politički osjetljivih odluka.

Dio koji predstavlja „analizu“ Ustavnog suda u spomenutim dokumentima je sljedeći: „Iz navedenog proizlazi da predsjednik Vlade predstavlja Vladu i upravlja Vladom koju čine predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri. Predsjednik Vlade, kao osoba kojoj je Predsjednik Republike povjerio mandat za sastav Vlade, predlaže članove Vlade. S obzirom na to da predsjednik Vlade predlaže članove Vlade i upravlja radom Vlade koju čine predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri ovlašten je donositi rješenja o razrješenju dužnosti članova Vlade neovisno o tome je li član Vlade podnio ostavku.“ (U-X-5057/2023, str. 4., U-X-5633/2023, str. 3.). Ovako sročena „analiza“ nije ništa više nego prepričavanje i ponavljanje onoga što već piše u pravnim normama, u ovom slučaju u Ustavu i u Zakonu o Vladi. No, već i površnom čitatelju, neverziranom u području prava jasno je kako između ovlasti predlaganja članova Vlade i ovlasti razrješenja članova Vlade postoji značajna razlika. Naime, predlaže se uvijek nekome drugome, u konkretnom slučaju, predsjednik Vlade predlaže Saboru članove Vlade, a Sabor o tom prijedlogu mora odlučiti glasanjem. Sukladno izričitoj odredbi Ustava, odluka o povjerenju je donesena ako je za nju glasala većina svih zastupnika u Saboru. S druge strane, ovlast razrješenja je, pak, samostalna ovlast koju konzumira nositelj te ovlasti. Ne mora nikome ništa predlagali već samostalno donosi odluku pravno izraženu kroz rješenje. To rješenje u konkretnom slučaju ima obilježja tzv. konstitutivnog upravnog akta, jer se njime mijenja pravni položaj onoga na koga se rješenje odnosi. Ustavni sud, međutim, zaključuje kako između te dvije ovlasti (predložiti odluku i donijeti odluku) zapravo postoji znak jednakosti. Takvom pravnom zaključku se protivi obična, a kamoli pravna logika. Zato je bilo nužno podastrijeti argumente za takvo pravno rezoniranje. No, kako je Ustavni sud došao do tog tumačenja, na temelju kojih stručnih i znanstvenih argumenata, iz prethodno citiranih dokumenata nije jasno, niti je Ustavni sud imao ikakvu potrebu to detaljnije elaborirati i takvo shvaćanje utemeljiti na čvrstim argumentima. Ustavni sud se nije ni osvrnuo na situaciju u kojoj su se različiti premijeri pozivali na različite odredbe Ustava kako bi opravdali takvo „samostalno razrješenje“. Nije li već ta činjenica zahtijevala daleko ozbiljniju razradu pravnog temelja i modaliteta tog samostalnog razrješenja? Nije se osvrnuo ni na položaj Vlade u parlamentarnom sustavu vlasti, posebno u varijanti tog sustava koja je oblikovana našim pravnim propisima.

U tom kontekstu, posebno je zanimljivo i to što Ustavni sud redovito poništava odluke redovnih sudova i raznih upravnih tijela upravo na temelju nedovoljno jasnih obrazloženja koja upućuju na proizvoljnost u njihovom odlučivanju. Sve to prema stajalištu Ustavnog suda, u konačnici, rezultira povredom prava građana na ustavno pravo na pošteno suđenje. Nedavno je Ustavni sud jasno rekao: “Ustavno pravo na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava jamči zaštitu od proizvoljnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Obrazloženja sudskih odluka, odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu iznesenu u odluci, upućuju na zaključak o proizvoljnosti u procesnopravnom i/ili materijalnopravnom smislu.” (v. Odluku Ustavnog suda U-III-759/2022 od 26. rujna 2024., odlomak 7.). Isto obrazloženje sadržano je i u nekim ranijim odlukama tog suda, ali uz dodatnu rečenicu koja glasi: „U tom smislu, obrazloženja sudske odluke iznimno su važna, jer je nepostojanje relevantnih i dostatnih razloga za ocjene kakve su dane u odluci prvi i najvažniji znak koji upućuje na proizvoljnost sudskog donošenje odluka.” (v. Odluku Ustavnog suda U-III-673/2018 od 2. srpnja 2019.). No, kako kaže latinska poslovica Quod licet Iovi, non licet bovi.

Ovakvim je pristupom Ustavni sud zapravo odustao od nekih temeljnih postulata pravne države i ostvarenja načela da odluke moraju biti čvrsto utemeljene, pravno argumentirane te fundirane na jasnom i nedvosmislenom tumačenju pravnih propisa iz kojih su izvedene. To su temeljni preduvjeti za uspostavu vladavine prava u demokratskom društvu. U pogledu Ustavnog suda obveza obrazloženja proteže se i na dokumente koji imaju oznaku izvješća, posebno kad su nastali kao odgovor na individualne prijedloge različitih predlagatelja, kao što je to bio slučaj u navedene dvije inicijative.

Obrazloženje je jedno od temeljnih instituta realizacije doktrine vladavine prava. Posebno zbog toga što bi Ustavni sud možda branio svoj pristup prema kojem nema potrebe za obrazloženjem i analizom time što se u konkretnim dokumentima ne radi o klasičnim aktima tog suda (odlukama i rješenjima), već su ti akti, kao što je već ranije navedeno, klasificirani kao izvješća, pa detaljnije obrazloženje nije ni potrebno. To bi svakako bilo pogrešno rezoniranje, jer iako se u konkretnim slučajevima ne radi o odluci odnosno rješenju nego o odgovorima na prijedlog saborskih zastupnika i udruge građana, ti su odgovori nastali kao rezultat prijedloga konkretnih podnositelja i imaju sva obilježja odlučivanja o meritumu stvari. Neovisno o kakvoj je kvalifikaciji dokumenta riječ, Ustavni sud je uvijek dužan podastrijeti utemeljeno i argumentirano obrazloženje svoje ocjene prema kojoj se u konkretnim slučajevima radi o stabilnoj i ustaljenoj praksi, a ne o disfunkciji u pravnom sustavu. Bez adekvatnog obrazloženja ispada da stajališta Ustavnog suda treba prihvaćati samo zbog toga što su napisane tri rečenice koje prepričavaju pozitivne propise i iz toga izvode zaključak kako je u konkretnim slučajevima sve u redu. To neodoljivo podsjeća na arbitrarnost u odlučivanju, a upravo to je suprotno doktrini vladavine prava koja, između ostalog, traži izbjegavanje arbitrarnog odlučivanja. Da ponovimo, nepostojanje relevantnih i dostatnih razloga za ocjene kakve su dane u odluci prvi je i najvažniji znak koji upućuje na proizvoljnost sudskog donošenja odluka.