EPP O EPPO-u

EPPO se kao posebno pravosudno tijelo bavi zaštitom financijskih (kao dijela ekonomskih) interesa Europske Unije, a beatifikacija koju taj ured uživa u medijima bi se u nekom grubom izričaju mogla nazvati propagandom. Tako se nitko, pa niti premijer, ne bi smio usuditi kritizirati ili preispitivati njihov rad jer su oni u obavljanju svojih ovlasti nepogrješivi. Možda ne baš kao papa, ali mogao bi se steći dojam kako dosada nikakvih grešaka u njihovom radu nismo imali priliku uočiti.

Šalu na stranu EPPO je vrlo ozbiljno tijelo koje temeljem Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. godine ovlašteno postupati protiv počinitelja kaznenih dijela koji su usmjereni protiv financijskih interesa Europske Unije, kaznenih djela sudjelovanja u zločinačkoj organizaciji kako je to određeno Okvirnoj odluci Vijeća 2008/841/PUP i za svako drugo djelo koje je neodvojivo povezano s kaznenim djelom kojim se narušavaju financijski interesi EU-a. Upravo ova posljednja nadležnost EPPO-a, zbog načina na koji je formulirana, predstavlja iznimno problematičnu pravnu normu s aspekta pravne određenost kao elementa vladavine prava.

Što bi zapravo značila neodvojiva povezanost? Na što se to konkretno odnosi? Jesu li to okolnosti i način počinjenja kaznenog djela? Koliko je u tom kontekstu bitno i vrijeme i mjesto počinjenja? Konkretan odgovor na to bitno pitanje ne postoji u tekstu gore navedene Uredbe, ali je on važan za praksu postupanja EPPO-a ne samo u Hrvatskoj nego i u bilo kojoj od drugih država članica EU-a u kojima djeluje. Zašto? Zbog toga što preopćenite formulacije kakva je ta ostavljaju preširok prostor za interpretaciju u određenim konkretnim slučajevima koji onda neminovno vode u sukob nadležnosti između nacionalnih pravosudnih tijela i EPPO-a.

U prilog navedenoj tvrdnji ide i činjenica kako nisu nepoznate takve situacije u, primjerice, Španjolskoj, u kojoj je nacionalni glavni državni odvjetnik kao tijelo ovlašteno za rješavanju sukoba nadležnosti u predmetu Ayuso odlučio taj konkretan predmet dodijeliti nacionalnom tijelu (Fiscalía Especial contra la Corrupción), koje je nakon provedenih radnji ni manje ni više obustavilo postupak. Zamislimo samo kako bi izgledalo da se ista takva situacija dogodi kod nas jer je i kod nas tijelo ovlašteno za odlučivanje o sukobu interesa između EPPO-a Glavni državni odvjetnik. Vrlo vjerojatno bismo imali prilike gledati nekakav prosvjed i zazivanje financijskog kažnjavanja nelojalne Hrvatske.

Pored navedenoga, ovdje je važno naglasiti i kako se u odredbi iz članka 86. Ugovora o funkcioniranju EU-a u kontekstu nadležnosti EPPO-a izrijekom navode isključivo kaznena djela protiv financijskih interesa EU-a uz mogućnost proširenja nadležnosti u formi odluke Europskog vijeća i na kaznena djela s prekograničnim elementima. O mogućoj nadležnosti EPPO-a za postupanje u kaznenim djelima koja su neodvojivo povezana, kako je to formulirano u uredbi u odredbi iz članka 86. UFEU-a, nema niti slova. Ključno pitanje je je li dodavanje takve formulacije u Uredbu kojom je osnovan EPPO zapravo proširivanje nadležnosti toga tijela izvan načina na koji je ona definirana UFEU-om?

Osim toga, u odredbi iz stavka 3. članka 86. UFEU-a se jasno propisuje što se uredbom kojom se osniva EPPO može regulirati (opća pravila postupanja, uvjeti za obnašanje funkcije, pravila o dokazima i pravila o sudskom preispitivanju procesnih mjera) i nadležnost ne spada u tu kategoriju. Znači li to da su odredbe Uredbe o nadležnosti koje ona sadrži rezultat prekoračenja ovlasti u njezinom donošenju? Odgovor na ova pitanja prelazi okvir ovoga teksta jer zahtijeva ozbiljniju analizu.  

Uspostava EPPO-a je u suštini izraz nepovjerenja Europske Unije prema državnim odvjetništvima država članica i to u dijelu koji se odnosi na njezine financijske interese. To naravno nitko od europskih političara neće na takav način javno reći, ali drugog logičnog objašnjenja nema. U EPPO-u kao europski tužitelji rade osobe koje su radile u nacionalnim državnim odvjetništvima, postupak se vodi pred nacionalnim sudovima i prema nacionalnim propisima. U čemu je razlika? U načinu kako se imenuju europski tužitelji i kako donose odluke kojima izvršavaju svoje nadležnosti. Pojednostavljeno – da je Europska Unija bila uvjerena kako nacionalni tužitelji mogu jednako učinkovito u okviru postojećih propisa o suradnji na području pravosuđa obavljati svoje ustavne zadaće ne bi postojala niti potreba za formiranjem EPPO-a.

Što je, a osim gore navedene općenite formulacije vezane uz nadležnost za postupanje EPPO-a, moguće još sporno u Uredbi? Sporna je formulacija koja se odnosi na sukob nadležnosti. Naime, u odredbi iz točke 5. članka 25. Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 propisano je kako sukob nadležnosti između EPPO-a i nacionalnih tužitelja odlučuju nacionalna tijela koja su nadležna za odlučivanje o dodjeli nadležnosti na razini svake pojedine države članice. Dakle, tijelo koje bi i inače odlučivalo o tome je li nadležan ovaj ili onaj nacionalni tužitelj za provođenje kaznenog progona je ovlašteno odlučiti i o eventualnom sukobu nadležnosti između EPPO-a i nacionalnog tužiteljstva. Takva formulacija zapravo EPPO stavlja u potpuno ravnopravan položaj s nacionalnim tužiteljstvom. Međutim, sloboda koja je ostavljena država članicama da same odluče o tome koje tijelo rješava sukob nadležnosti između nacionalnog tužitelja i EPPO-a može biti problematična zato što se, a prema odredbi iz članka 42. stavak 2.c navedene Uredbe, o svakom sukobu nadležnosti u formi prethodnog pitanja treba izjasniti Sud Europske Unije.

Međutim, pravo postavljanja prethodnog pitanja Sudu Europske Unije imaju, a temeljem odredbe iz članka 267. UFEU-a, sudovi. Upravo u tom dijelu nastaje potencijalni problem jer nisu u svim država članicama upravo sudovi tijela koja rješavaju sukob nadležnosti između EPPO-a i nacionalnih tužitelja pa posljedično nisu niti ovlašteni u postupku odlučivanja o sukobu nadležnosti uputiti prethodno pitanje Sudu EU-a. Zašto je to važno? Zbog toga jer sukob nadležnosti implicira primjenu prava EU-a za čiju interpretaciju nisu nadležni nacionalni sudovi nego Sud EU-a. Osim navedenoga, sukob nadležnosti postupanja EPPO-a na razini Europske Unije bi trebao biti reguliran na uniforman način. To je bitno jer se jedino na taj način može osigurati jednaka primjena europskog prava na području svih država članica koje su prihvatile Uredbu.

S obzirom na sve ranije navedeno proizlazi kako EPPO treba bolju i kvalitetniju regulaciju i kako se tek u primjeni propisa najbolje mogu uočiti neki eventualni normativni nedostaci. Europska komisija je zatražila i dobila stručnu analizu (dostupno na ovoj poveznici) nacionalnih propisa s Uredbom. Proizlazi kako je upravo u dijelu koji se odnosi na rješavanju sukoba nadležnosti najveći stupanj neusklađenosti u pitanju. Naime, od ukupno 22 države članice EU-a u kojima djeluje EPPO čak 20 ih nema u potpunosti usklađene nacionalne propise s odredbom Uredbe koja se odnosi na rješavanje sukoba nadležnosti. Tako visok brojčani udio država članica koje nemaju u potpunosti usklađene odredbe svojih propisa s Uredbom jasno ukazuje kako su potrebne određene normativne intervencije.