Uloga Nansenove putovnice u povijesti međunarodnoga prava

I pozabaviti se dokumentom čiji naziv iz današnje perspektive može zazvučati kao kuriozitet, no u vrijeme kada je nastao, osiguravao je neka od temeljnih prava tisućama ljudi. Riječ je o Nansenovoj putovnici.

Kao i kod mnogih drugih fenomena iz prošlosti, značenja se mnogo bolje razumiju kada se određenu pojavu kontekstualizira. To vrijedi i za Nansenovu putovnicu, čiji je nastanak izravno vezan uz razdoblje neposredno nakon završetka Prvoga svjetskog rata. U to se vrijeme na europskoj političkoj mapi događaju goleme promjene. Stara višenacionalna carstva (Austro-Ugarska, Osmansko Carstvo, Rusko Carstvo) propadaju, vlast utemeljena na principu božanskog legitimiteta careva i kraljeva dovodi se u pitanje kao nikada do tada u povijesti. Nastaju nacionalne države, a u Rusiji na vlast dolaze Boljševici, koji stubokom mijenjaju društveno uređenje, nakon što su prethodno pobijedili u građanskome ratu. Sve to pokreće val izbjeglica kakav dotadašnja Europa nije iskusila. Nije da izbjeglica nije bilo prije, no njihov je broj bio znatno manji, osobito u kraćim razdobljima. Izbjeglička gibanja, uglavnom s istoka i juga Europe prema njezinom zapadu po završetku Prvoga svjetskog rata tako su u povijesti ostala zabilježena kao prvi moderni migrantski val.

Do trenutka nastanka Nansenovih putovnica odnosno oblikovanja pravnog okvira koji je omogućio njihovu upotrebu, u međunarodnome pravu nije postojao dokument koji bi se na takav način omogućavao osobama koje su morale napustiti državu svog državljanstva da ostvaruju određena prava u drugoj državi koja ih je primila i prihvatila. Uslijed migrantskog vala države tada novoosnovane Lige naroda shvaćaju da je nešto potrebno učiniti. Tu u priču ulazi Fridtjof Nansen, iznimno zanimljiva osobe širokih interesa i područja djelovanja, što se vidi i u životopisu tog Norvežanina. Rođen 1861. u tadašnjoj Kristijaniji, današnjem Oslu, Nansen, formalnim obrazovanjem zoolog, prvo je postao slavan kao vođa ekspedicija na Grenland i Antarktiku, da bi mu nakon Prvog svjetskog rata kao prepoznatljivoj osobi i poznatome humanitarcu države Lige naroda povjerile dužnost prvog Visokog povjerenika za izbjeglice. Upravo je u tom svojstvu Nansen zagovarao koncept priznavanja statusa izbjeglica i osoba bez državljanstva kroz posebne identifikacijske dokumente, koji su stoga i prozvani Nansenovim putovnicama. Nansenov humanitarni rad u konačnici je nagrađen Nobelovom nagradom za mir 1922.

No što su zapravo bile i kako su funkcionirale Nansenove putovnice? U osnovi, radilo se o identifikacijskom dokumentu koji je osobama koje su ga posjedovale, pod određenim uvjetima o čijem su ispunjenju odlučivale same države, omogućavao legalan ulazak, boravak i putovanje između država stranaka sporazuma zaključenih nakon pregovora na međuvladinim konferencijama čije je sazivanje potakao upravo Nansen u svojstvu Visokoga povjerenika za izbjeglice. Tih je sporazuma bilo nekoliko, a već je iz naziva prvog od njih, Sporazuma o izdavanju potvrda o identitetu ruskim izbjeglicama, zaključenog 5. srpnja 1922., jasno kako im je doseg bio ograničen na osobe izbjegle iz točno određenih (bivših) država. Ovaj je Sporazum nekoliko puta mijenjan novim sporazumima kojima je, između ostaloga, primjena Nansenove putovnice proširena i na armenske i neke druge izbjeglice s područja bivšeg Osmanskog Carstva.

Sporazumi su se od ugovora koji su s donekle sličnim, iako mnogo ambicioznijim ciljem i svrhom sklapani kasnije (Specijalni protokol o bezdržavljanstvu iz 1930.), a osobito poslije Drugog svjetskog rata (Konvencija o pravnom položaju izbjeglica iz 1951. s pridodanim Protokolom iz 1967., Konvencija o pravnom položaju osoba bez državljanstva iz 1954. te Konvencija o smanjenju slučajeva bezdržavljanstva iz 1961.) razlikovali po tome što nisu sadržavali definiciju izbjeglica ili osoba bez državljanstva koja bi bila univerzalno primjenjiva i temeljena na nekim njima imanentnim karakteristikama neovisno o području iz kojega dolaze. Njihova primjena je, naime, bila teritorijalno ograničena na, prvotno samo ruske, a zatim i armenske i druge izbjeglice s nekih područja bivšeg Osmanskog Carstva (zanimljivo je, doduše, primijetiti kako je i Konvencija o pravnom položaju izbjeglica, iako je načelno definirala izbjeglice bez obzira na njihovu geografsku pripadnost, omogućavala državama strankama da ograniče njezinu primjenu samo na „europske izbjeglice“ – to je ograničenje dokinuto Protokolom iz 1967., no države koje su strankama Konvencije iz 1951. bile prije usvajanja Protokola mogu ga zadržati).

Nansenova putovnica bila je prvenstveno putna isprava za osobe koje bismo danas klasificirali kao izbjeglice i osobe bez državljanstva (boljševička je Rusija, na čije su se izbjeglice putovnice najprije i najviše primjenjivale upravo tih godina, i formalno donijela uredbe kojima je izbjeglicama na zapad oduzeto državljanstvo). Kao što smo napomenuli, ona je omogućavala ulazak u državu, boravak u njoj i putovanje između država koje su putovnice priznavale, no samo ako je država procijenila kako pojedina osoba ispunjava uvjete da joj se izda putovnica. Nije postojala opća obveza prihvata izbjeglica. To je dovodilo do situacije u kojoj su države, kako su same odlučivale koga će prihvatiti (tek ako bi prihvatile osobu, trebale bi joj izdati putovnicu ili, ako je već imala putovnicu, izdati svoju vizu), u bitnome mogle utjecati na to tko će uživati zaštitu Nansenove putovnice, a tko ne. Osim toga, nije postojalo ni opće pravo povratka u državu koja je izdala putovnicu, što je dodatno kompliciralo situaciju i smanjivalo efektivnost putovnica. To je kasnije izmijenjeno, no podsjeća na neka zbivanja i postupanja tijekom izbjegličkih valova stotinjak godina kasnije.

U usporedbi sa suvremenim izbjegličkim pravom i pravom koje se odnosi na osobe bez državljanstva, Nansenove su putovnice bile, dakle, vrlo ograničenog dosega i osiguravale su osobama koje su ih posjedovale mnogo uži spektar prava od onoga koji suvremeno međunarodno pravo, utemeljeno na aktima donesenima poslije Drugog svjetskog rata, jamči osobama u usporedivim situacijama. Primjerice, Nansenove putovnice nisu jamčile pravo na stanovanje, rad ili druga temeljna (suvremenim rječnikom – ljudska) prava. Zanimljiva ilustracija rudimentarnog karaktera Nansenovih putovnica, iako ništa formalno ne govori o njihovom međunarodnopravnom statusu, je i njihov izgled. Naime, on nije bio standardiziran, već je svaka država stranka sporazuma kojima je sustav putovnica uspostavljen izdavala svoju verziju, dakako različitu u detaljima i izvedbi, a jedino što je bilo zajedničko svim putovnicama je što su, kao uvjet valjanosti i način osiguravanja stalnog izvora prihoda za financiranje izbjeglica i sustava putovnica, u kasnijim izmjenama sporazuma dobile posebnu plaćenu Nansenovu „markicu“ koja se dodavala putovnici.

Unatoč svim tim nedostacima i „dječjim“ bolestima Nansenove putovnice uistinu su značajne za povijest međunarodnog (izbjegličkog) prava. Radilo se o prvome pokušaju sustavnog odgovora na probleme migracija, izbjeglica i osoba bez državljanstva, što je samo po sebi predstavljalo bitnu prekretnicu u povijesti zaštite prava čovjeka u međunarodnome pravu i otvorilo put novim rješenjima. Dobro ih se stoga prisjetiti danas, kada problemi osoba koje prelaze državne granice i napuštaju svoje države i dalje predstavljaju jedan od najvećih izazova za međunarodnu zajednicu.