Uvodno
Ustavni sud rješenjem broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020. nije prihvatio brojne prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite ("Narodne novine" broj 82/15., 118/18. i 31/20.; u daljnjem tekstu: ZSCZ). kao i za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 10., 13., 14. i 18. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ("Narodne novine" broj 47/20.; u daljnjem tekstu: ZID ZZP-a/20).
U tom važnom rješenju Ustavni sud se po prvi puta bavio primjenom članka 17. Ustava koji uređuje izvanredno stanje, ali i apstraktnu primjenu članka 16. Ustava na ograničenja brojnih ustavnih prava i temeljnih sloboda kojima smo svjedočili od početka ožujka ove godine.
U radu ćemo dati prikaz temeljnih stajališta iz ocjene Ustavnog suda, a ukazat ćemo i na važne razloge za ukidanje dijela odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer) koja je uređivala zabranu rada trgovina nedjeljom u svibnju ove godine te na ustavnopravne aspekte obvezatnog nošenja maski za lice u javnom prijevozu i javnim objektima.
Izvanredno stanje
Vijeće Europe, uz niz drugih međunarodnih organizacija i institucija koje se bave vladavinom prava i zaštitom ljudskih prava, istaknulo je da pred državama u suočavanju s pandemijom COVID-a 19 stoji veliki društveni, politički i pravni izazov kako bi na to stanje odgovorile djelotvorno i pri tome osigurale da mjere koje poduzimaju ne umanjuju dugoročne interese zaštite osnovnih demokratskih vrijednosti, vladavine prava i ljudskih prava jer se vladavina prava mora poštivati i u izvanrednim situacijama. Stoga zakonodavac u takvim uvjetima može promijeniti postojeće i/ili donijeti posebne zakone koji će biti prilagođeni kriznoj situaciji i kojima će dati šira ovlaštenja nadležnim tijelima od onih koja imaju po postojećim zakonima. Takvi novi zakoni ili izmjene postojećih zakona, kako bi se bolje i učinkovitije odgovorilo kriznoj situaciji, moraju biti u skladu s Ustavom i međunarodnim standardima. Također, tijekom izvanrednog stanja vlade mogu dobiti opća ovlaštenja za donošenje uredbe sa zakonskom snagom, pod uvjetom da su takva ovlaštenja ograničenog karaktera. Osnovna svrha režima izvanrednog ili sličnog stanja jest da se suzbije razvoj krize i da se, što je prije moguće, vrati u normalno stanje. Nadzor neophodnosti produženja izvanrednog stanja mora biti pod nadzorom zakonodavnog tijela, kako izvršne vlasti ne bi zloupotrijebile i neprihvatljivo produžavale takvo stanje.(Glavno Tajništvo Vijeća Europe: "Poštivanje demokracije, vladavine prava i ljudskih prava u okviru zdravstvene krize zbog COVID19; Priručnik za države" - Respecting democracy, rule of law and human rights in the framework of the COVID-19 sanitary crisis A toolkit for member states, br. SG/Inf(2020)11.
Ustavni sud je utvrdio da iz sadržaja članka 17. stavka 1. Ustava proizlazi da je ograničenje sloboda i prava na temelju tog članka Ustava moguće samo "u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda". Odluka o tome hoće li se pojedine slobode i/ili prava ograničiti pozivom na navedeni članak Ustava u isključivoj je nadležnosti Hrvatskog sabora, koji o tome odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, o tome odlučuje predsjednik Republike. Međutim, ni u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena ustavnih odredaba o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajuće postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi (stavak 3. članka 17. Ustava).
Ocjena ustavnosti odluke Hrvatskog sabora kojom se na temelju članka 17. stavka 1. Ustava ograničavaju pojedine slobode ili prava zajamčena Ustavom jest u nadležnosti Ustavnog suda.
Međutim, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati treba li ili ne Hrvatski sabor u određenim posebnim okolnostima, neovisno o tome jesu li ili nisu one izrijekom navedene u članku 17. Ustava kao što je u konkretnom slučaju u okolnostima proglašene pandemije/epidemije COVID-19, primijeniti ("aktivirati") članak 17. Ustava.
Hrvatski sabor može pri ostvarivanju svoje zakonodavne ovlasti kada ograničava pojedina ljudska prava i slobode postupati na temelju dvije ustavne osnove:
- na temelju članka 16. Ustava zakonima odnosno izmjenama i dopunama zakona, donesenim u proceduri i većinom glasova svih zastupnika propisanom za pojedini zakon;
- na temelju članka 17. Ustava odlukom donesenom dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Ovlast Stožera za donošenje mjera, nadzor rada i pojedine odluke
Polazeći od činjenice da pandemija/epidemija COVID-19 nesporno predstavlja posebne okolnosti iz članka 22.a ZSCZ-a, kao i da je to nova zarazna bolest koja ugrožava zdravlje stanovništva odnosno "zarazna bolest koja nije određena stavkom 1. članka 3. a može ugroziti pučanstvo Republike Hrvatske" u smislu Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u daljnjem tekstu: ZZP), Ustavni sud je utvrdio da je člankom 22.a ZSCZ-a u vezi s člankom 3. stavcima 2. i 3. ZZP-a, te člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 određen (uspostavljen) zakonski okvir na temelju kojeg je Stožer (uz ministra zdravstva) ovlašten za donošenje odluka/mjera za sprečavanje širenja virusa.
Ustavni sud je utvrdio da je Stožer imao i ima zakonsku ovlast za donošenje mjera iz članka 47. ZZP-a odnosno članka 10. ZIDZZP-a/20. Time su otklonjeni prigovori da Stožer nije imao ovlasti donijeti mjere predviđene člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 kao i druge mjere kako bi se spriječilo širenje epidemije/pandemije COVID-19 i tako zaštitili životi i zdravlje građana Republike Hrvatske.
U vezi s navedenim, Ustavni sud je primijetio da činjenica što Stožer ima zakonsku ovlast za donošenje navedenih mjera, ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti.
Naime, Stožer je stručno, operativno i koordinativno tijelo koje djeluje pod neposrednim nadzorom Vlade.
Prema članku 112. Ustava Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru, a prema članku 80. alineji 11. Ustava Hrvatski sabor nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru u skladu s Ustavom i zakonima.
Odluke Stožera podložne su i ustavnosudskoj kontroli, budući da u predmetima apstraktne ustavnosudske kontrole o ustavnosti i zakonitosti pojedinih mjera odlučuje Ustavni sud. Pojedinačne odluke donesene u provedbi pojedinih mjera Stožera podložne su sudskoj i ustavnosudskoj kontroli.
U odnosu na legitimnost cilja, Ustavni sud ocjenjuje da mjere predviđene člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 koje Stožer donosi (naređuje) na temelju članka 22.a ZSCZ-a u vezi s člankom 10. ZIDZZP-a/20 imaju isti cilj - zaštitu zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije COVID-19. Stoga je neupitna legitimnost cilja koji se tim mjerama želio postići.
Donošenjem zakona odnosno izmjena i dopuna zakona kojima se, između ostalog, zbog sprečavanja širenja epidemije zarazne bolesti radi zaštite života i zdravlja ljudi propisuju (predviđaju) mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode, Hrvatski sabor ostao je u granicama svojih ovlasti propisanih Ustavom te je ujedno kao zakonodavac na načelnoj razini ispunio svoju ustavnu zadaću propisanu člankom 16. stavkom 2. Ustava.
Člankom 18. ZIDZZP-a/20 (koji spada u prijelazne odredbe tog zakona), pojedinim odlukama i uputama za čije je donošenje Stožer ovlašten stupanjem na snagu dopuna ZSCZ-a (članak 22.a ZSCZ-a), dan je pravni značaj sigurnosnih mjera iz članka 18. ZIDZZP-a/20. Drugim riječima, pojašnjena je pravna narav mjera koje je Stožer donosio od dana stupanja na snagu članka 22.a ZSCZ-a (19. ožujka 2020.) do dana stupanja na snagu ZIDZZP-a/20 (18. travnja 2020.), tako da se i mjere koje je Stožer donosio u tom razdoblju smatraju sigurnosnim mjerama iz članka 47. ZZP-a odnosno članka 10. ZIDZZP-a/20. Međutim, tim člankom nije uspostavljena zakonska ovlast Stožera za donošenje odluka i mjera, jer je ona već ranije nastala na temelju članka 22.a ZSCZ-a. Stoga u tom slučaju nije riječ ni o retroaktivnosti ni o naknadnom ozakonjenju mjera Stožera, već je samo definirana njihova pravna narav tako da se i te mjere smatraju sigurnosnim mjerama iz članka 47. ZZP-a odnosno članka 10. ZIDZZP-a/20.
Pojedine odluke Stožera u povodu kojih su podneseni prijedlozi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, a koji ispunjavaju pretpostavke za odlučivanje o biti stvari Ustavni sud razmotrit će, između ostalog, i s aspekta članka 16. Ustava, to jest jesu li razmjerne cilju koji se njima želio postići odnosno predstavljaju li one prekomjeran teret njihovim adresatima.
Ustavni sud je posebno utvrdio da će u posebnim ustavnosudskim postupcima ispitati jesu li pojedine odluke/mjere donesene u provedbi članka 47. ZZP-a odnosno članka 10. ZIDZZP-a/20 ustavne i zakonite što uključuje i ocjenu ispunjavaju li zahtjeve razmjernosti iz članka 16. stavka 2. Ustava.
Samoizolacija
Za razliku od izolacije, samoizolacija je posebna mjera (koja se provodi na temelju odluke ministra zdravstva ili Stožera), a primjenjuje se na zdrave osobe (bez simptoma) koje su bile izložene riziku zaraze odnosno koje se bile u bliskom kontaktu s oboljelom osobom ili su u posljednjih 14 dana boravile u područjima/zemljama s lokalnom ili raširenom transmisijom (prijenosom) bolesti COVID-19.
Tako iz očitovanja Vlade proizlazi, u bitnome, da se mjera samoizolacije odnosi na osobe koje su imale bliski osobni kontakt s osobom sa sumnjom ili laboratorijski potvrđenom bolesti COVID-19, kao i na strane državljane koji dolaze u Republiku Hrvatsku, s time što se strani državljani koji dolaze iz određenih posebno rizičnih područja upućuju u organiziranu državnu karantenu. Obveza (nužnost) određivanja mjere samoizolacije i onim građanima, koji su u osnovi bili izloženi samo riziku pojave bolesti i još uvijek se smatraju zdravima, postoji zbog toga što je osoba koja oboli od COVID-19 zarazna od samog početka bolesti, a u vrijeme kada su simptomi blagi može biti zarazna jedan do dva dana i prije početka bolesti. Stoga je svrha kućne karantene/samoizolacije da radi sprečavanja širenja bolesti na teritoriju Republike Hrvatske, osoba izložena riziku bolesti odnosno za koju se još ne može utvrditi je li zaražena, ima minimalni broj kontakata u vrijeme potencijalne zaraženosti. Stoga te osobe podliježu mjeri samoizolacije, prema kojoj su dužne ostati kod kuće i izbjegavati fizički kontakt s drugim osobama. Mjera samoizolacije određuje se, u pravilu, u trajanju od 14 dana.
Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra nespornim da mjera samoizolacije predstavlja ograničenje određenih prava i sloboda, prije svega slobode kretanja.
Budući da je mjera samoizolacije propisana člankom 47. stavkom 2. točkom 8. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20, Ustavni sud ističe da zakonitost njezina izricanja na načelnoj razini nije ustavnopravno sporna.
Ustavni sud ne dovodi u pitanje ni legitimnost cilja koji se izricanjem mjere samoizolacije u pojedinačnom slučaju želi postići - riječ je o sigurnosnoj mjeri preventivne naravi kojom se privremeno (u trajanju od 14 dana) žele spriječiti kontakti s drugim osobama osoba koje jesu zdrave, ali u odnosu na koje postoji bojazan da su zaražene odnosno da su oboljele od bolesti COVID-19. Drugim riječima, želi se spriječiti mogućnost širenja bolesti, privremenom zabranom kretanja (samoizolacijom u domu ili nekom drugom mjestu) osobama za koje postoji razumna sumnja da su bile izložene opasnosti zaraze COVID-19.
Mjera samoizolacije, koju kao preventivnu mjeru zbog sumnje na zaraznu bolest COVID-19 usmenim nalogom određuje nadležni liječnik opće prakse ili epidemiolog, po svojoj naravi (po svojim učincima) je osobna (individualna) mjera. Riječ je o pojedinačnoj mjeri kojom se osobi kojoj je ona izrečena otvara bolovanje, a o izrečenoj mjeri obavještava Hrvatski zavod za javno zdravstvo kako bi se mjera upisala u centralni upisnik u kojem se na nacionalnoj razini evidentiraju sve osobe kojima je ta mjera izrečena. Prema tome, neosnovani su navodi predlagatelja Šimića da osoba kojoj je izrečena mjera samoizolacije nema pravo na naknadu,budući da ima pravo na naknadu plaće u skladu s člankom 39. točkom 3. u vezi s člankom 55. stavkom 2. točkom 7. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju ("Narodne novine" broj 80/13., 137/13. i 98/19.).
Zabrana rada trgovina nedjeljom
Ustavni sud je odlukom broj: U-II-2379/2020 od 14. rujna 2020., po vlastitom nahođenju, utvrdio da je od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020. točka II. Odluke o radnom vremenu i načinu rada u djelatnosti trgovine za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 ("Narodne novine" broj 51/20.; u daljnjem tekstu: odluka o radu trgovina) u dijelu stavka 1. koji glasi "nedjelje" i stavka 3. koji glasi "nedjeljom", nije bila u suglasnosti s člankom 16. Ustava Republike Hrvatske.
Dakle, Ustavni sud je proveo ustavnosudski postupak i utvrdio da u tom dijelu navedena odluka nije bila u skladu s Ustavom iz sljedećih razloga:
Odluka o radu trgovina donesena je 24. travnja 2020. u okviru popuštanja mjera nametnutih građanima i poduzetnicima od početka pandemije/epidemije 21. ožujka 2020. (tzv. lockdown). Točkom II. Odluke o radu trgovina od njezine primjene 27. travnja 2020. do izmjene 26. svibnja 2020. određen je rad prodavaonica, skladišta, tržnica na veliko, tržnica na malo i drugih oblika prodaje robe izvan prodavaonice kao i prije proglašenja epidemije bolesti COVID-19 prema članku 57. Zakona o trgovini, s tim da rad nije bio dopušten nedjeljom, blagdanom i neradnim danom, tj. "kada se ne radi".
U tom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je razmotrio je li mjera, tj. zabrana rada prodajnih objekata nedjeljom razmjerna cilju koji se želio postići.
Ustavni sud je prvo primijetio da je osporena mjera bila na snazi od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020. te da je prema prethodnoj Odluci o radnom vremenu trgovina ("Narodne novine" broj 35/20. i 44/20.) određene trgovine radile svaki dan, uključujući i nedjelju. Nedjeljom trgovine rade i danas, počevši od 26. svibnja 2020. kada je izmijenjena Odluka o radu trgovina.
Vlada je u svom očitovanju navela da "veliki oprez u popuštanju mjera u toj Odluci Stožera odnosio se i na vrijeme rada trgovina, koje je bilo nužno postaviti tako da se omogući opskrba građanstva i gospodarska aktivnost, ali i da se istovremeno smanji rizik zaraze koliko je moguće s obzirom na čimbenike povećanog epidemiološkog rizika trgovina i neophodan oprez zbog još uvijek intenzivno prisutnog rizika epidemije, s obzirom na to da je epidemiološka situacija tek kretala na bolje."
Osim toga, Vlada je u odnosu na izbor nedjelje kao neradnog dana u trgovini navela: "(...) uzeli su u obzir brojni čimbenici, pa tako i podaci temeljem fiskalnih računa APIS- a koji su ukazali na to da se najviše prodaje i dobiti ostvaruje petkom, a ne nedjeljom, te da su svi rekordi prodaje u zadnjih 10 godina postignuti petkom, a ne nedjeljom. Time je nedjelja identificirana kao dan u tjednu umjerenog epidemiološkog rizika (većeg rizika nego prvih radnih dana u tjednu, a opet manjeg od petka) te kao takva optimalan izbor u smislu maksimalnog smanjenja epidemiološkog rizika, uz minimalno narušavanje kvalitete života građana zbog primjereno očuvane mogućnosti opskrbe građana i reaktivacije gospodarskih aktivnosti."
Ustavni sud je primijetio da obrazloženje Vlade da prodajni objekti neće raditi nedjeljom, od 27. travnja 2020. do 26. svibnja 2020., nije uvjerljivo. Pored činjenice da su trgovine u vrijeme uvođenja strogih mjera tijekom ožujka 2020. godine radile svaki dan, uključujući i nedjelju, tada u okolnostima poboljšane epidemiološke situacije u travnju 2020. i sveopćih popuštanja / ublažavanja mjera, odluka da prodajni objekti neće raditi, uz blagdane i neradne dane, niti nedjeljom ne čini se nužnom. Uz to, ako je prema podacima fiskalnih računa APIS-a najfrekventniji dan u radu trgovina petak, a virus se širi kapljičnim putem i boravkom većeg broja ljudi u zatvorenim prostorima, tada je bilo više opravdanja da se kao neradni dan (iz epidemioloških razloga) odredi petak kako bi se spriječilo veliko okupljanje ljudi u trgovinama.
Prema ocjeni Ustavnog suda, pri donošenju osporene mjere Stožer nije postupio u skladu s načelom razmjernosti, kao jednim od dva načela u skladu s kojima poduzima mjere iz članka 47. ZZP-a.
Ustavni sud je meritorno razmotrio i ustavnost i zakonitost mjere obvezatnog nošenja maski za lice u javnim prostorima i javnom prijevozu, o čemu ćemo prikaz dati u nastavku.
Obvezatnost nošenja maski za lice u javnom prijevozu i javnim objektima - ustavnopravni aspekti
Ustavni sud rješenjem broj: U-II-3170/2020 od 14. rujna ove godine nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom:
- Odluke o nužnoj mjeri obveznog korištenja maski za lice ili medicinskih maski za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 ("Narodne novine" broj 80/20. i 81/20.) i
- Odluke o načinu organizacije javnog prometa za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19
("Narodne novine" broj 69/20. i 73/20.).
U nastavku ćemo iznijeti temeljne razloge za takvo rješenje i načelna stajališta o ljudskom dostojanstvu koje se mora poštivati u ustavnosudskom poretku Republike Hrvatske.
Načelna stajališta o pravu na privatnost i osobni živote te o ljudskom dostojanstvu
Predlagatelji smatraju nametanje obveze nošenja maske za lice povredom dostojanstva, zlostavljanjem i ponižavajućim postupanjem. Ustavni sud je u više svojih odluka ponovio stajalište da bi neko postupanje potpalo pod domašaj članka 23. stavka 1. Ustava i članka 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), to postupanje mora doseći minimalni stupanj težine. Ocjena tog minimalnog stupnja težine uvijek ovisi o okolnostima konkretnog slučaja, kao što su trajanje postupanja, njegove tjelesne i duševne posljedice za žrtvu, a u nekim slučajevima i spol, dob i zdravstveno stanje žrtve (odluke Ust. suda broj: U-III-6559/2010, broj: U-IIIBi-268/2020).
Ustavni sud smatra, bez potrebe daljnjeg obrazlaganja, da obveza nošenja maske za lice u situacijama propisanim osporenim odlukama nije doseglo minimalni stupanj težine da bi potpalo pod domašaj članka 23. Ustava odnosno članka 3. Konvencije.
Stoga će Ustavni sud tu mjeru ispitati s aspekta članka 35. Ustava, odnosno članka 8. Konvencije, te će ispitati ispunjava li ona zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava.
Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti da su na nužnost poštovanja ljudskog dostojanstva i u posebnim okolnostima kakva je nedvojbeno pandemija uzrokovana koronavirusom, upozorile razne međunarodne institucije i organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka dostatno je, primjerice, navesti da je Europski odbor za socijalna prava istaknuo da se pravo na zdravstvenu zaštitu mora štititi stvarno i praktično, a ne teoretski. Pravo na zaštitu zdravlja iz članka 11. Europske socijalne povelje ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 15/02.; u daljnjem tekstu: Povelja) nadopunjuje temeljna prava sadržana u člancima 2. i 3. Konvencije i ta prava, koja se odnose na zdravlje i koja su utjelovljena u Povelji i Konvenciji, neraskidivo su povezana. Ljudsko dostojanstvo temeljna je vrijednost i srž pozitivnog europskog prava o ljudskim pravima, a zdravstvena zaštita je preduvjet očuvanja ljudskog dostojanstva.1
Ustavni sud podsjeća da u odnosu na poštovanje osobnog života država ima negativne i pozitivne obveze. Negativne obveze obuhvaćaju dužnost države da se suzdrži od miješanja u osobni život pojedinaca, osim u slučajevima propisanim Ustavom i zakonom i u skladu s načelom razmjernosti (članak 16. Ustava), razmatranim u svjetlu pravila koja vrijede u demokratskoj državi (članak 1. stavak 1. Ustava).
Iako je njegova primarna svrha zaštititi pojedinca od arbitrarnog upletanja javnih vlasti u njegov osobni život, članak 35. Ustava nije tu samo radi prisiljavanja države da se suzdrži od takvog upletanja: osim te negativne obveze, mogu postojati i pozitivne obveze države inherentne djelotvornom poštovanju prava na osobni život. Ustavni sud pri tome smatra da granice između pozitivnih i negativnih obveza države na temelju članka 35. Ustava nije lako precizno definirati. Stoga, pri utvrđivanju postoji li takva obveza ili ne, polazi se od razmjernosti koju treba uspostaviti između općih interesa zajednice i interesa pojedinca, pri čemu u oba konteksta država uživa određenu slobodu prosudbe (v. odluku broj: U-IIIB-3173/2012 od 18. ožujka 2014.)
Obveza nošenja maski za lice i razmjernost/nužnost
Slijedom navedenog, u ovom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud razmotrio je li mjera, tj. obveza nošenja maski za lice ili medicinskih maski u prijevoznim sredstvima javnog prometa i javnim zatvorenim prostorima razmjerna cilju koji se želio postići, odnosno postoji li prijeka društvena potreba za njihovo donošenje.
Iz očitovanja Ministarstva razvidno je da nametanje obveze nošenja maske za lice nije mjera koja je donesena proizvoljno, već se temelji na znanstvenim i stručnim radovima (tri objavljena istraživanja koji se fokusiraju na učinkovitost nošenja maski:
1. Liang, M., Gao, L., Cheng, C., Zhou. Q., Uy, J.P., Heiner, K., & Sun, C. Efficacy of face mask in preventing respiratory virus transmission: a systematic review and meta-analysis. Travel Medicine and Infectious Disease. Available online 28 May 2020, 101751.
2. Chu. D.K., Akl, E.A., Duda, S., Solo K. et al. Physical distancing, face masks. and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review and meta-analysis. Lancet. Volume 395, ISSUE 10242, P1973-1987, June 27, 2020
3. Wang, Y., Tian. H., Zhang, L., Zhang M. et al. Reduction of secondary transmission of SARS-CoV-2 in households by face mask use, disinfection and social distancing: a cohort study in Beijing, China. BMJ Glob Health. 2020 May;5(5):e002794.doi: 10.1136/bmjgh-2020- 002794.), s obzirom na to da pandemija traje već preko šest mjeseci i prošlo je dostatno vremena kako bi se utvrdilo koji su najbolji načini prevencije zaraze koja se prenosi kapljičnim putem. U odnosu na preporuku Svjetske zdravstvene organizacije od 5. lipnja 2020., na koju se neki predlagatelji pozivaju, Ministarstvo je navelo kako se u njoj jasno navodi da se maske koriste kako bi se zaštitile zdrave osobe (koje masku nose kako bi zaštitile same sebe kad su u kontaktu sa zaraženom osobom) ili kao tzv. kontrola izvora (kada masku nose zaražene osobe s ciljem zaštite daljnjeg prijenosa i širenja na druge osobe). Mjeru nošenja maski treba provoditi zajedno s drugim mjerama poput fizičke distance i higijene, na što se građane kontinuirano upozorava.
Na internetskim stranicama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (www.hzjz.hr/priopcenja-mediji/tko-ne-treba-nositi-masku-izuzece-od-obveze-nosenja-maske, datum pregleda stranice 28. rujna 2020.), objavljene su upute o obvezi nošenja maski za lice i medicinskih maski, ali i upute koje osobe u kojim situacijama ne trebaju nositi maske, tj. izuzeće od obveza nošenja maski.
U tim uputama o izuzećima također je navedeno da se ponekad nakon dužeg nošenja maski mogu javiti promjene na koži lica, posebno kod ljetnih vrućina. Preporuka je u takvim slučajevima dosljedna higijena lica i pravilno nošenje maske (oprati lice nježno sapunom i vodom dva puta dnevno, zamijeniti masku ako je vlažna ili oštećena, nositi masku preko nosa i usta – ne samo preko usta). U slučaju jače izraženih promjena na koži lica, javiti se liječniku obiteljske medicine ili pedijatru.
Imajući u vidu razloge kojima je Ministarstvo obrazložilo donošenje osporene mjere, koji se temelje na stručnim i znanstvenim člancima, te preporuci Svjetske zdravstvene organizacije, ocjena je Ustavnog suda da nametanje obveze korištenja maski za lice ili medicinskih maski određeno osporenim odlukama Stožera predstavlja nužnu mjeru poduzetu sa svrhom zaštite zdravlja cjelokupne populacije koja se nalazi na teritoriju Republike Hrvatske.
Sagledavajući povremenu neugodu koju obveza nošenja maski za lice ili medicinskih maski može izazivati, u odnosu na ciljeve koji se žele postići, ocjena je Ustavnog suda da osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret građanima, posebice uzevši u obzir i sljedeću odredbu Ustava:
"Članak 69.
(...)
Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi (...)".
U posebnim okolnostima, kada je nužno poduzeti hitne mjere kako bi se zaštitili životi i zdravlje građana, dakle, nedvojbeno i u situaciji kao što je prijetnja na život i zdravlje svih građana izazvana epidemijom bolesti COVID-19, postoji obveza države (nadležnih vlasti) da u skladu sa svojim ovlastima poduzme mjere nužne za zaštitu života i zdravlja građana. U takvim situacijama javni interes (zaštita života i zdravlja građana) ima prevagu nad pojedinačnim pravima građana te su oni dužni poštovati i postupati po mjerama (preventivnim, sigurnosnim i sl.) koje nadležna tijela donose kako bi zaštitila živote i zdravlje cjelokupne populacije. Polazeći od navedenog, stajališta pojedinaca o neučinkovitosti nošenja maske za lice i njihova odluka da ju ne nose, ne može se okarakterizirati kao njihovo pravo na osobni ili individualni izbor, jer potencijalno ugrožavaju druge građane i njihovo pravo na zaštitu života i zdravlja. Stoga ostavljanje građanima prava na izbor može imati teške posljedice za zdravlje i život drugih građana.2
Ustavni sud ne dovodi u pitanje pravo predlagateljima da raspravljaju o korisnosti nošenja maske za lice, no ništa u njihovim navodima ne ukazuje na to da su im time povrijeđena ustavna prava, odnosno da Vlada nije imala racionalni temelj za donošenje osporenih odluka. Drugim riječima, uslijed snažnog javnog interesa postoji prijeka društvena potreba zbog koje je uvedena obveza nošenja maski za lice.
Zbog svega navedenog Ustavni je sud prihvatio da je donositelj propisa ispravno utvrdio sve relevantne čimbenike te, uzimajući u obzir najbolji interes stanovništva s aspekta zaštite zdravlja i života, donio osporene odluke koje su razmjerne cilju koji se želi postići (zaštita zdravlja i života ljudi).
dr. sc. Robert Peček^ 1 Međunarodna federacija liga za ljudska prava (FIDH) protiv Francuske, žalba br. 14/2003, odluka o meritumu od 3. studenoga 2004., § 31.
^ 2 Slična stajališta iznesena su i u članku Johna E. Finna, The Constitution doesnt have a problem with mask mandates, "The conversation", 28. 07. 2020. kao i u nalogu kojim je odbijen zahtjev za izdavanjem privremene zabrane 15. sudskog okruga Okružnog suda u Palm Beachu, Florida, predmet broj: 2020CA006920AXX od 27. srpnja 2020.
