Zadnjih nekoliko godina Hrvatsku je, po svemu sudeći, zahvatio val centralizacije. Sve je više upravnih resora koji su prethodno bili decentralizirani, a u kojima sada dolazi do centralizacije ili barem najave da će se ti resori značajno centralizirati kako bi se riješili sve veći problemi koji u tim resorima izbijaju na površinu. Nekoliko upravnih područja u proteklih godinu ili dvije prošlo je odnosno još uvijek prolazi kroz navedeni trend centralizacije, a sve s argumentacijom da će se na taj način povećati njihova učinkovitost. Njihove usluge će postati bolje ako se upravljanje centralizira. Tako se barem tvrdi.
O kojim resorima je riječ?
Prvo, kao rješenje za upravni resor socijalne skrbi, koji je pritisnut brojnim problemima i aferama koje su sve više izbijale u javnost, proteklih godina je izrađen te na kraju i usvojen, doduše uz protivljenje domaće i međunarodne znanstvene i stručne javnosti, novi Zakon o socijalnoj skrbi. Njegovo temeljno obilježje je značajna centralizacija socijalne skrbi iako je taj resor decentraliziran još davne 2001. godine. Nakon nekoliko mjeseci primjene novog zakona iz prakse dolaze potvrde onoga na što su brojni stručnjaci upozoravali još u postupku njegovog donošenja. Dakle, već prva iskustva primjene centraliziranog modela pokazuju da provedena centralizacija uništava ionako bremenit i opterećen upravni resor socijalne skrbi.
Drugo, slična sudbina onoj s centralizacijom socijalne skrbi sprema se i upravnom resoru zdravstva u kojem se, također, kao rješenje nagomilanih problema na stol stavlja centralizacija odnosno koncentracija ovlasti u rukama središnjih tijela državne uprave. Jedan od stupova najnovije reforme zdravstva koja se trenutno priprema je i centralizacija bolničke mreže što znači pretvaranje gradskih i županijskih bolnica u državne bolnice. Iako lokalni političari svih političkih preferencija tvrde da to neće tek tako proći, izgledno je da će vladajući i to, kao i sve do sad, uspjeti provući kroz parlamentarnu proceduru i centralizirati upravljanje zdravstvom. To znači da bi ključnu ulogu u upravljanju bolničkom mrežom imalo ministarstvo nadležno za zdravstvo. Konkretno, nadležni ministar. Nije neočekivano da će se “reforma” upravljanja bolničkom mrežom svesti na postavljanje podobnih kadrova u uprave bolnica. Umjesto decentralizirane politizacije upravljanja bolničkim ustanovama gledat ćemo centraliziranu politizaciju dok će se problemi dodatno se povećati uslijed organizacijskih i operativnih izazova s kojima će se suočiti takvo centralizirano upravljanje mrežom bolnica.
Treće, obnova potresom pogođene Banije, dijela Zagreba te Krapinsko-zagorske županije također prolazi kroz centralizaciju, a sve s ciljem ubrzanja cijelog procesa povećanja njegove učinkovitosti. Pri tome nemamo nikakva mjerila za praćenje povećanja učinkovitosti, ali izgleda da gore od ovog ne može, pa će i najmanje poboljšanje očito biti prikazano kao spektakularan uspjeh. No, to je neka druga tema. Vratimo se centralizaciji koja će povećati učinkovitost obnove. Tako barem tvrde oni koji tu reformu zagovaraju. Naime, sredinom veljače 2023. novi je ministar obnove predstavio javnosti svoj Plan ubrzanja obnove u kojem je kao prvu točku ubrzanja naveo “centralizaciju kontrole i praćenja procesa obnove” te utvrđivanje “jasnih uloga i odgovornosti u provođenju obnove, kao i konkretne odgovornosti članova Kabineta ministra za koordinaciju provedbenih tijela.” Dakle, opet centralizacija, doduše, ovaj put podebljana s jasnim ulogama i odgovornostima za provođenje obnove. Barem na razini javne proklamacije. Međutim, za razliku od prethodna dva primjera u kojima je centralizacija naišla na značajan otpor šire znanstvene i stručne, pa čak i političke javnosti, centralizaciju obnove pozdravljaju ključni politički akteri, neovisno o tome s koje strane političkog spektra dolaze. Međutim, hoće li ta centralizacija i u kojem roku dovesti do povećanja učinkovitosti obnove? Što ako ministar ne odradi svoj mandat do kraja? Hoće li novi ministar nastaviti istim smjerom i jamčiti konkretnu odgovornost članova svojeg kabineta za koordinaciju provedbenih tijela?
Primjera bi se moglo naći još podosta, ali i svi ovi prethodno navedeni otvaraju pitanje koje predstavlja zajednički nazivnih svih centralizacijskih poteza, a to je ono o povezanosti centralizacije upravnih resora i povećanja njihove učinkovitosti te u konačnici poboljšanja pružanja javnih usluga.
Centralizacija može biti korisna u nekim situacijama, ali nije uvijek najbolje rješenje za upravnu učinkovitost. U nekim organizacijama, centralizacija može dovesti do povećane učinkovitosti i efikasnosti jer omogućava da se odluke donose brže i na jednom mjestu, smanjujući tako vrijeme potrebno za koordinaciju između različitih odjela ili podružnica. Također, centralizacija može dovesti do smanjenja troškova i veće kontrole nad procesima. No, to je u pravilu slučaj s manjim organizacijama u kojima je kontakt između vrha i dna organizacije relativno kratak i u kojem informacije i resursi nesmetano i brzo kolaju. Za velike i kompleksne sustave centralizacije se najčešće pokazuje neučinkovitom jer organizacija postaje troma u reakcijama, komunikacija u njoj zakrčena, vodstvo ne može pratiti sve detalje potrebne za donošenje odluka na nižim razinama, u dovoljnoj mjeri se ne sagledavaju specifičnosti koje proizlaze iz različitih lokalnih potreba i okolnosti, itd. Sve to u konačnici dovodi do loših ishoda djelovanja i neučinkovitih organizacija.
Zbog toga, decentralizacija je svakako bolja opcija jer omogućava veću fleksibilnost i prilagodljivost organizacije onome što bi se svakodnevnim jezikom nazvalo stanje na terenu. Kada u organizaciji postoje niži centri sa značajnom autonomijom nad odlukama i resursima uz istovremene mehanizme odgovornosti za rezultat, organizacija postiže bolje rezultate jer brže i kvalitetnije odgovara zahtjevima koji dolaze iz okoline. Ovo se posebno odnosi na organizacije s više podružnica, nerijetko raspršenih po cijelom teritoriju države (kao što je slučaj s centrima za socijalnu skrb ili bolnicama koje su samostalne pravne osobe) gdje svaka podružnica može imati različite potrebe i izazove s kojima se susreće. U takvim slučajevima, decentralizacija omogućava veću autonomiju za svaku podružnicu, čime se povećava sposobnost organizacije da se brzo prilagodi promjenama u okruženju i da na najadekvatniji način odgovori na konkretne potrebe svojih korisnika. A to je posebno važno u resorima poput socijalne skrbi i zdravstva.
Ukratko, centralizacija nije najbolje rješenje za upravnu učinkovitost. Ona nikako nije čarobni lijek koji će dovesti do poboljšanja organizacijske učinkovitosti. Potrebno je razmotriti specifične potrebe i izazove organizacije kako bi se utvrdilo koja je strategija upravljanja najbolja za postizanje željenih rezultata. S druge strane, ni decentralizacija sama po sebi nije rješenje za nagomilane probleme nekog upravnog resora, ako ju ne prate poluge za osiguranje učinkovitosti. Decentralizacija će dovesti do poželjnih rezultata samo ako bude praćenja s dodatnim aktivnostima koji će rezultirati povećanjem učinkovitosti. Naime, cijela rasprava o tenziji između centralizacije i decentralizacije otvara nekoliko značajnih problema. Spomenut ću ovdje samo dva, a to su problem odgovornosti za rezultat i problem kapaciteta za upravljanje odnosno javni menadžment u decentraliziranom sustavu. Javnim organizacijama kronično nedostaju mehanizmi odgovornosti za rezultate. Valja uložiti velike napore kako bi se razvili ti mehanizmi i osiguralo da koncept odgovornosti zaživi u organizacijama javnog sektora. Tu je prije svega potreba da se uspostave jasni, objektivni i nedvosmisleni kriteriji za procjenu uspješnosti koji će onda omogućiti i preuzimanje odgovornosti za rezultat. Nakon toga, tu je mehanizam nagrada i sankcija ovisno o zadovoljavanju kriterija procjene. Centralizacija nikako ne potiče jačanje odgovornosti u svim dijelovima organizacije jer ona odgovornost gura prema vrhu organizacijske strukture koji je centralizirao donošenje odluka i upravljanje resursima. S druge strane, autonomiju djelovanja uz odgovornost mora pratiti i dostatan kapacitet organizacije za učinkovito obavljanje posla. Na jačanju tog kapaciteta treba također značajno raditi, a kapacitet se jača prije svega povećanjem stručnosti zaposlenih, depolitizacijom vodstva organizacije, obrazovanjem službenika i rukovodećeg sloja o suvremenim metodama i tehnikama javnog menadžmenta, osiguranjem dovoljno resursa za djelovanje organizacije te drugim sličnim aktivnostima.
Najave i provedba centralizacije u upravnim resorima otvara još jedno vrlo važno pitanje i ukazuje na poprilično zabrinjavajući trend u javnom upravljanju. Izgleda da sve češće postaje poželjno da se ministri i drugi visoki politički dužnosnici bave konkretnim operativnim zadacima pri čemu se iz vida ispušta što bi zapravo trebala biti uloga čelnih ljudi u svakoj organizaciji ili upravnom resoru. Naime, što je netko na višem položaju organizacijske strukture, njegove zadaće postaju sve više općenite, a sve manje usmjerene na svakodnevno operativno djelovanje. Tako se na najvišim razinama svake organizacije, javne ili privatne, vodi “politika” te organizacije odnosno odlučuje o smjeru kojim će ići i strateškim ciljevima koje organizacija želi postići te se osigurava dovoljno resursa da se to i ostvari. Kako se spuštamo niže po organizacijskoj strukturi zadaće postaju sve specifičnije i konkretnije sve dok se ne dođe do neposrednog izvršitelja na terenu, tj. do onog upravnog odnosno javnog službenika koji je u gotovo svakodnevnoj interakciji s korisnicima i koji bi trebao imati značajnu mjeru diskrecije u svojim odlukama kako bi na svaki slučaj primjereno odgovorio i čije djelovanje ima prilično velik utjecaj na krajnje korisnike upravnih usluga. O tome je još davne 1969. pisao američki profesor Michael Lipsky u svom sad već klasičnom tekstu o neposrednim izvršiteljima upravnih poslova odnosno o tzv. “street-level” službenicima. Iz tako postavljenih uloga i zadaća u svakom organiziranom sustavu dolazi do tenzije između dna i vrha organizacijske strukture. Neposredni izvršitelji nerijetko prigovaraju šefovima da donose odluke bez potpunog uvid u stanje na terenu, a šefovi se kod donošenja odluka nerijetko pitaju zašto se nešto ne provodi i otkud toliki prigovori, pa čak i otpori promjenama koji dolaze od neposrednih izvršitelja. U takvoj se situaciji kao spasonosno rješenje pojavljuje centralizacija od koje se očekuje da posluži kao instrument za rješenje gotovo svih problema, jer će dužnosnici s vrha organizacijske strukture imati mehanizam za utjecaj na konkretne upravne predmete i projekte, što će omogućiti njihovu lakšu provedbu. To se ne događa jer zadaća vrha je davanje smjera, postavljanje ciljeva i osiguranje organizacijske potpore koja će nižim razinama omogućiti nesmetano djelovanje i provedbu postavljenih ciljeva.
Zaključno, čini mi se da će se zbog centralizacije navedenih resora izgubiti čak i nekoliko godina nakon kojih će se utvrditi da centralizacija sama po sebi u spomenutim upravnim resorima nije polučila željene rezultate nego da je, dapače, dovela do potpuno suprotnih ishoda od onih koji su se zagovarali i očekivali. Umjesto da se postojeći upravni resori dodatno decentraliziraju, ali uz uvođenje dodatnih i jačanje postojećih mehanizama koji će dovesti do još bolje realizacije koncepta odgovornosti za rezultat i koji mehanizmi će dovesti do jačanja kapaciteta decentraliziranih organizacija da isporučuju javne usluge građanima. U ovoj se zemlji sustavno zanemaruje ulaganje znatne količine resursa i energije u poboljšanje javnog menadžmenta na svim razinama javnog upravljanja. Umjesto toga, očekuje se da će političari biti “supermani” i nagomilane probleme rješavati čvrstom rukom i lupanjem šakom po stolu. Međutim, samo će ih zaboljeti šake, a problema će biti sve više i više.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
