Lokalno i regionalno predstavničko tijelo mora moći samostalno razriješiti izvršnog čelnika

Bilo je tako slučajeva optužbi za ozbiljno obiteljsko nasilje, prometne prekršaje pod utjecajem alkohola, plaćanje računa u noćnim klubovima službenim općinskom karticama, odjave prebivališta iz jedinice lokalne samouprave radi ishođenja subvencioniranog stambenog kredita i drugih sličnih nepodopština koje su, potpuno opravdano, izazvale zgražanje opće javnosti. Zahtijevalo se da se takve lokalne izvršne čelnike udalji s političke funkcije koju obnašaju.

Ali avaj, kako smijeniti izvršne čelnike kad je to vrlo teško, skoro pa nemoguće, napraviti mimo njihove volje! Naime, tzv. lex šerif – što je kolokvijalni naziv za izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2017. godine – je praktički zabetonirao položaj izvršnog čelnika u općinama, gradovima i županijama i učinio ga praktično nesmjenjivim. Tim zakonom su pooštreni ionako oštri uvjeti za razrješenje lokalnih izvršnih čelnika. U slučaju nedonošenja lokalnog proračuna propisan je dodatni međukorak prije razrješenja izvršnog čelnika. Prije toga se u slučaju nedonošenja lokalnog proračuna istovremeno razrješavalo izvršnog čelnika i raspuštalo lokalno predstavničko tijelo. Spomenuti lex šerif propisao je da se sad u slučaju neizglasavanja proračuna raspušta samo predstavničko tijelo, pod uvjetom da je izvršni čelnik u roku predložio proračun na izglasavanje. Također, uvedena je dvotrećinska većina članova predstavničkog tijela za donošenje odluke o raspisivanju referenduma o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. Sve navedeno je dodatno zakompliciralo mogućost razrješenja lokalnih izvršnih čelnika i učinilo ih praktički nesmjenjivima. Jednom izabrani, komotno mogu obnašati dužnost do kraja mandata bez obzira kako se za to vrijeme ponašali.

Pored toga, i Zakonom o lokalnim izborima propisani načini prestanka mandata izvršnih čelnika čine ih praktički nesmjenjivima. Osim navedenog razrješenja u postupku donošenja lokalnog proračuna, Zakon o lokalnim izborima propisuje nekoliko slučajeva prestanka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. To su ostavka, pravomoćna sudska odluka o oduzimanju poslovne sposobnosti, pravomoćna sudska presuda kojom je izvršni čelnik osuđen za kazneno djelo, odjava prebivališta s područja lokalne jedinice, prestanak hrvatskog državljanstva, smrt te nepodnošenje ostavke na nespojivu dužnost.

Ostavka je, dakle, jedini mehanizam koji bi se mogao upotrijebiti za prestanak mandata izvršnih čelnika u etički dvojbenim situacijama. Međutim, problem s ostavkom je to što je ona u potpunosti na dispoziciji samim lokalnim čelnicima koji su vrlo rijetko skloni preuzimanju političke odgovornosti, čak i u situacijama u kojima se u civilizacijski razvijenim okolnostima to podrazumijeva bez pretjeranog javnog pritiska i rasprave. Ufanje u političko discipliniranje i poslušnost stranci kao mehanizma smjene političkih dužnosnika pokazuje se nedostatnim u okolnostima niskih i slabo razvijenih demokratskih standarda političkog života. To je svojevrsna lutrija, postoji teorijska šansa da će nekad možda funkcionirati, ali se nikad ne zna kada.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi potrebno je izmijeniti i to u smjeru stvaranja funkcionalnog mehanizma izvanrednog razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. To je donošenje samostalne odluke lokanog predstavničkog tijela kojom bi se izvršnog čelnika moglo razriješiti njegove dužnosti bez ikakve daljnje potvrde na lokalnom referendumu ili od strane organa središnje države. Dakako, takva bi odluka morala biti donesena takvom većinom koja bi onemogućavala zloupotrebe te političke ucjene i odmazde. 

Zbog svega toga, čini se kako bi dvotrećinska većina u predstavničkom tijelu treba biti dostatna da se izvršnog čelnika izvanredno razriješiti dužnosti bez obzira na razlog, a ne samo da se takvom većinom tek inicira referendum o njegovom opozivu, kao što je sada propisano važećim odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Dakako, mogućnost smjene putem referenduma o opozivu i dalje treba biti ostavljena građanima. Ako građani uspiju prikupiti dovoljno glasova za iniciranje referenduma, taj referendum bi trebao biti automatski raspisan. S time da bi za iniciranje takvog referenduma o opozivu trebalo prikupiti 10 % od ukupnog broja birača u lokalnoj jedinici, a ne sadašnjih 20 %, jer se to pokazuje praktički nedostižnim u okolnostima u kojima izlaznost na redovite lokalne izbore rijetko prelazi odaziv od 50 % birača u lokalnoj jedinici. Također, vezivanje rezultata takvog opoziva od strane građana na referendumu treba vezati za većinu od broja birača koji su izašli na izbore u prvom krugu prethodnih redovnih izbora za izvršno tijelo u toj jedinici. Naime, ako se izvršni čelnik bira većinom onih koji su izašli na lokalne izbore neovisno o tome kolika je bila izlaznost birača na izbore, zašto se onda takav čelnik ne bi i razrješavao istom takvom većinom? To je pošteno i demokratski opravdano. Osim toga, podatak o izlaznosti na lokalne izbore je za svaku jedinicu lokalne i regionalne samouprave svima vrlo lako dostupan putem mrežnih stranica Državnog izbornog povjerenstva. To znači da svi zainteresirani akteri, od organizatora takvog referenduma o opozivu, jednako kao i nadležno tijelo državne uprave nadležno za lokalnu samoupravu, lokalni mediji, građanske udruge i sami građani, mogu i prije početka organizacije referenduma znati koliko je točno glasova potrebno za eventualnu smjenu svakog izvršnog čelnika. To bi svim kategorijama zainteresiranih aktera bitno olakšalo postupanje i omogućilo predvidivost djelovanja, što je vrlo važna komponenta realizacije ideala vladavine prava u demokratskoj državi.

Argument da su izvršne čelnike građani neposredno izabrali, pa ga oni jedini mogu i neposredno smijeniti naprosto nema posebnu težinu. Ako bi se prihvatilo taj argument onda ni neposredno izabranog Predsjednika RH ne bi mogao smijeniti Ustavni sud, već samo građani na referendumu. A znamo da to nije tako. No neovisno o tome, već postoje propisane situacije u kojima se izvršnog čelnika razrješuje bez odluke građana. To je već spomenuti slučaj kad izvršni čelnik ne predloži proračun odnosno kad ga povuče nakon što ga podnio, a prije izglasavanja. U tom slučaju, središnja vlast donosi odluku o razrješenju izvršnog čelnika, imenovanju povjerenika te raspisivanju izvanrednih lokalnih izbora u toj jedinici. Dakle, u pravu lokalne samouprave već postoji slučaj prestanka mandata izvršnog čelnika aktom središnje države, a ne odlukom birača koji su ga i izabrali.

I konačno, možda najjači argument koji govori u prilog tome da bi predstavničko tijelo moglo samostalno razriješiti izvršnog čelnika je taj što su lokalno predstavničko tijelo također neposredno izabrali građani na lokalnim izborima. Ono ima direktni izborni legitimitet i prema Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi zapravo predstavlja temeljni oblik ostvarivanja prava na lokalnu samoupravu. Povelja (čl. 3/2) utvrđuje da se pravo na lokalnu samoupravu primarno provodi preko vijeća ili skupština lokalnih jedinica sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Neposredni izbor izvršnih čelnika je nadopuna tog temeljnog načela proklamiranog Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

Predstavnička tijela građana su temelj demokratskog funkcioniranja svake političke zajednice, posebno ako se biraju na temelju razmjernog izbornog sustava koji jamči prilično realnu zastupljenost različitih političkih opcija. Takva predstavnička tijela su zaista reprezenti građana te njihovih interesa i shvaćanja u pogledu lokalnih političkih i društvenih pitanja. Na takvim forumima bi trebala biti primarna odgovornost za stanje u lokalnoj jedinici i na raspolaganju bi im trebali biti mehanizmi koji bin im osigurali preuzimanje odgovornosti za lokalnu jedinicu. Time bi lokalna demokracija bila značajno ojačana.