U članku se razmatra hoće li novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama napokon uvesti red na pomorskom dobru Republike Hrvatske u slučajevima dohranjivanja i nasipavanja plaža.
1. Uvod
Koautori Bogovac-Carević-Bujak-Novaković u radu pod naslovom “Analiza dohranjivanja i nasipavanja plaža u Hrvatskoj” (GRAĐEVINAR 75 (2023) 4, 355-365), iznose rezultate istraživanja o hrvatskim plažama i nasipavanju mora temeljene na podatcima iz županija, anketnih obrazaca i Geoportala državne geodetske uprave. Utvrdili su postojanje 1904 pretežito male šljunčane plaže na hrvatskoj obali, od kojih je dohranjeno 256 plaža. U razdoblju 1968.-2022. nasuto je ukupno 7.513 km2 mora, što iznosi 19,6% od ukupne površine pomorskog dobra (kopno uz obalnu liniju) koja iznosi 38.235 km2. Zaključuju da su dohranjivanja plaža i nasipavanja mora bila u funkciji turizma, ali bez jasne strategije upravljanja obalnim područjem. Šire gledajući, u Hrvatskoj je, kao ranije u Španjolskoj, Francuskoj i Italiji, provedena tzv. betonizacija obale koja znači smanjenje površine mora, a povećanje kopnene površine državnog teritorija. Hoće li novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama1 (dalje: ZPDML) napokon uvesti red na pomorskom dobru Republike Hrvatske, analizira se u ovom članku.
2. Kratka povijest legislative
Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljavati2 prvi je podzakonski akt u Republici Hrvatskoj koji detaljnije uređuje vrste morskih plaža i uvjete koje one moraju zadovoljavati, ali ništa ne govori o dohranjivanju plaža. Ovaj je Pravilnik sadržavao vrlo nejasnu i vrlo često prijepornu odredbu prema kojoj se, na uređenoj i prirodnoj plaži druge osobe mogu djelomično ili potpuno isključiti od upotrebe i/ili gospodarskog korištenja. Što se tiče nasipavanja mora, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama3 iz 2003. godine prvi put u povijesti hrvatskog pomorskog prava to proglašava pomorskim dobrom u dijelu koji služi iskorištavanju mora (čl. 4. st. 2.).
3. Dohranjivanje plaže i nasipavanje mora u ZPDML-u i Pravilniku o sadržaju plana upravljanja pomorskim dobrom
Pomorsko dobro čine: - unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje, - dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje i čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe; morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, otočići koje za vrijeme nevremena prekrivaju najveći valovi, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost (čl. 6. ZPDML-a). ZPDML strogo razgraničava pojmove dohranjivanje plaže i nasipavanje mora, što znači da dohranjivanje plaže nije isto što i nasipavanje mora. Dohranjivanje plaže je dopremanje i razastiranje kamenog materijala i morskog biljnog materijala (lažine), pijeska ili šljunka na površinu žala, bez prisustva veće količine praha i/ili gline, sa svrhom nadomještanja količine materijala koja je trajno izgubljena zbog prirodnog procesa (čl. 3. st. 1. t. 2. ZPDML-a), dok je nasipavanje mora svaka ljudska radnja kojom se proširuje kopno u more (čl. 3. st. 1. t. 19. ZPDML-a). Dohranjivanje morske plaže također regulira čl. 77. ZPDML-a, a nasipavanje mora i odlaganje materijala na morsku obalu i more čl. 17. ZPDML-a. Iz spomenutih zakonskih definicija, drugih odredbi iz ZPDML-a te Pravilnika o sadržaju plana upravljanja pomorskim dobrom (dalje: Pravilnik)4 proizlaze sljedeći zaključci: 1. dohraniti se može isključivo morska plaža, dok se nasipavanje odnosi na morski prostor pomorskog dobra, 2. dohranjivanje plaže je posljedica prirodnih procesa, dok je nasipavanje mora ljudska ili prirodna radnja, 3. dohranjivanje plaže je alat za očuvanje izvorne obalne crte jer se prostorno ne povećava, a niti smanjuje kopnena komponenta pomorskog dobra5, dok se nasipavanjem mora povećava kopno, a smanjuje more, 4. nasipavanjem mora nastaje nasip koji predstavlja nekretninu u statusu pomorskog dobra, 5. dohranjivanje plaže ne uključuje gradnju na pomorskom dobru, dok se nasipavanjem mora smatra građenjem i može se izvoditi samo unutar građevinskog područja i u okviru zahvata za koje je potrebno ishoditi građevinsku dozvolu i dokumentaciju vezanu za zaštitu okoliša, 6. dohranjivanje plaže provodi se samo prirodnim šljunkom i/ili pijeskom pri čemu nije dopušteno dohranjivanje plaže s većom količinom od 0.35 kubnih metara po dužnom metru obale plaže, dok se za nasipavanje mora, koristiti isključivo neonečišćeni geološki materijal, 7. dohranjivanje plaže je lakši, a nasipavanje mora svakako jedan od najtežih prekršaja na pomorskom dobru.
Što znači pojam “neonečišćeni geološki materijal”? O ovom institutu ne postoji definicija u ZPDML-u, pa će u praksi sigurno biti različitih interpretacija. Pouzdane odgovore na ovo pitanje dobili smo od Rudarsko-geološko-naftnog fakulteta iz Zagreba.
Ukratko: u geologiji postoji osnovna podjela na stabilne i nestabilne čestice. Nestabilne čestice su one koje su podložne alteracijama u atmosferskim uvjetima, što rezultira raspadom stijenske mase. U tom smislu “onečišćeni geološki materijal” znači glinoviti materijal, zemlja, humus i sve ostalo što nije čvrsto vezano kao što je kamen. Iz svega proizlazi da “neonečišćeni geološki materijal” znači zdrobljeni kamen (vapnenac ili dolomit) veličine sitnog šljunka. Granulacija takvog materijala je do 16 mm promjera, a nasipavanje je moguće i većim materijalom, dok bi sitniji materijal odnijela juga koja pušu u zimsko vrijeme. Dakle, za nasipavanje mora mora se koristiti kamen, ako je sortiran, te u njemu nema gline, zemlje i ostalih čestica, dok se zemlja ne može koristiti jer nije stabilna i zapravo predstavlja onečišćenje stijena u ovom smislu.6
4. Nadležnosti u nadzoru pomorskog dobra
Pomorsko dobro u pravilu je uži prostor od zaštićenog dijela prirode, te osobito uži od obalnog područja mora.7 Nadalje, za pretpostaviti je da između nadležnih ministarstava najprije provedeno usklađenje propisa o nadležnosti u nadzoru pomorskog dobra, nakon čega je Hrvatski sabor donio ZPDML koji ne derogira odredbe Zakona o koncesijama8, Zakona o Državnom inspektoratu9, Zakona o zaštiti okoliša10, i drugih pozitivnih propisa u dijelu koji se tiče nadzora pomorskog dobra.
Vezano za nadzor pomorskog dobra: a) ako se dohranjivanje plaže odnosno nasipavanje mora obavlja na pomorskom dobru u općoj upotrebi koje se nalazi u području unutar zaštićenog dijela prirode, koordinirani nadzor obavljaju pomorski redari i čuvari prirode javne ustanove koja upravlja zaštićenim područjem,11 b) ako je jedinica lokalne samouprave dodijelila dozvolu za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, ovlaštenik dozvole nema nikakva prava niti obvezu održavati i unaprjeđivati pomorsko dobro, već ima samo vremenski ograničeno pravo obavljati točno određenu djelatnost, c) ako se dohranjivanje plaže obavlja na pomorskom dobru pod koncesijom, povjerenstvo za praćenje izvršavanja odluka i ugovora o koncesiji prati provedbu odluka, ugovora o koncesiji, dok inspekcijski nadzor nad provedbom odluka i ugovora o koncesiji obavljaju inspektori pomorskog dobra i inspektori nadležne lučke kapetanije, d) pomorski redar i čuvar prirode dužni su jedanput mjesečno izvršiti nadzor pomorskog dobra na svom području, te ako utvrde nezakonite radnje o tome obavijestiti nadležne inspekcije, i dr., e) jedinica lokalne samouprave i javne ustanove za zaštićene dijelove prirode nadležni su za sprječavanja nezakonitog nasipavanja, uklanjanje nezakonito izgrađenih građevina i drugih zahvata na pomorskom dobru te dohranu plaža, f) pomorski redari i čuvari prirode prate provedbu izvršenja odluka i ugovora o koncesiji te izvještavaju Upravni odjel o uočenim nepravilnostima,12 g) nadležna carinska služba obavlja nadzor obračuna plaćanja i naplate za koncesije te nadzor nad obavljanjem djelatnosti za koju je propisana koncesija, a obavlja se bez dodijeljene koncesije.
5. Otvorena pitanja
Citat: Važeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama nije uredio pitanje nasipavanja mora, propisujući da morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora, a što se u praksi pokazalo kao veliki problem. Naime, nasipavanje mora, poduzimalo se kroz dugi niz godina iz različitih razloga, sa ili bez dozvola. Na pojedinim nasipima izgrađeni su autobusni kolodvori, prometnice, trgovine. Velik broj nasipa nije katastarski evidentiran, što otežava redovno održavanje i korištenje istih, dok je dio upisan kao pomorsko dobro, iako više ne služi korištenju mora. Kako bi se riješilo ovo pitanje potrebno je postaviti jasne kriterije i jasne smjernice, koje važeći Zakon ne pruža, što u praksi može dovesti do nejednakog postupanja.13 Smatramo da pomorsko dobro kao iznimno vrijedan prirodni resurs Republike Hrvatske nije zasluživalo toliki nemar i nebrigu nadležnog Ministarstva mora, prometa i infrastrukture. Zašto je hrvatskom zakonodavcu trebalo punih 20 godina da promjeni vrlo štetne odredbe o nasipu, a čak 30 godina da stavi izvan snage spomenuti Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjeta koje moraju zadovoljavati?
6. Zaključak
Uništene vrijednosti na pomorskom dobru Republike Hrvatske nastale uslijed nelegalnog dohranjivanja plaža i nasipavanja mora teško će se obnoviti, a počinjene štete nadoknaditi. Red na pomorskom dobru uspostavit će se tek onda kada nadležne nadzorne službe budu radile svoj posao, a prekršitelji norme budu visoko novčano kažnjeni za prekršaje. Ponovimo, novčanom kaznom kaznit će se za prekršaj osoba koja bez pravne osnove propisane ovim Zakonom nasipava more, i to: pravna osoba u iznosu od 6000,00 do 130.000,00 eura, odgovorna osoba u pravnoj osobi u iznosu od 2000,00 do 6000,00 eura, obrtnik i osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost u iznosu od 20.000,00 do 66.360,00 eura, te fizička osoba u iznosu od 1000,00 do 6000,00 eura (čl. 197. ZPDML-a).
Dohranjivanje plaža i nasipavanje mora dva su različita pojma, ali oba pojma svakako moraju pronaći svoje mjesto u dugoočekivanom Nacionalnom planu upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama (čl. 35. ZPDML-a).
dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava
^ 1 „Narodne novine“, br. 83/23.
^ 2 „Narodne novine“, br. 50/95.
^ 3 „Narodne novine“, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16., 98/19.
^ 4 „Narodne novine“, br. 150/23. Plan upravljanja pomorskim dobrom i plan upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode koji donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (gradovi/općine) i upravno vijeće javne ustanove za zaštitu dijelova prirode obavezno sadrži: a) planirane aktivnosti na pomorskom dobru i priritete njihove realizacije, b) izvore sredstava za njihovu realizaciju, c) plan održavanja pomorskog dobra u općoj upotrebi, e) plan davanja dozvola na pomorskom dobru, f) plan nadzora ovlaštenika dozvola na pomorskom dobru. S druge strane, plan upravljanja pomorskim dobrom koji donosi predstavničko tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave (županije) obavezno sadrži: a) planirane aktivnosti na pomorskom dobru i prioritete njihove realizacije, b) izvore sredstava za realizaciju planiranih aktivnosti na pomorskom dobru, c) plan izrade granica pomorskog dobra i lučkog područja luka posebne namjene, d) plan održavanja i gradnje na pomorskom dobru, e) plan davanja koncesija i posebne upotrebe, te f) plan nadzora koncesionara i ovlaštenika posebne upotrebe. Pravilnik na jedinica lokalne samouprave i javne ustanove za zaštićene dijelove prirode stavlja teret sprječavanja nezakonitog nasipavanja, uklanjanje nezakonito izgrađenih građevina i drugih zahvata na pomorskom dobru, te dohranu plaža.
^ 5 Kopneni dio pomorskog dobra je pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno (čl. 6. st. 3. ZPDML-a).
^ 6 Sveučilište u Zagrebu, Rudarsko-geološki-naftni fakultet, dostupno na: http://www.rgn.unizg.hr/hr/
^ 7 Prema čl. 45. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“, br. 153/13., 65/17., 114/18., 39/19., 98/19., 67/23.), prostor ograničenja zaštićenog obalnog područja mora nalazi se u pojasu kopna i otoka u širini od 1000 metara od obalne crte i pojasu mora u širini od 300 metara od obalne crte.
^ 8 „Narodne novine“, br. 69/17., 107/20.
^ 9 „Narodne novine“, br. 115/18., 117/21., 67/23., 155/23.
^ 10 „Narodne novine“, br. 80/13., 153/13., 78/15., 12/18., 118/18.
^ 11 Prema čl. 206. Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, br. 80/13., 15/18., 14/19., 127/19., 155/23.), neposredni nadzor u zaštićenim područjima i područjima ekološke mreže obavljaju glavni čuvar prirode i čuvari prirode javne ustanove koja upravlja zaštićenim područjem.
^ 12 Čl. 17. Pravilnika o gospodarskom korištenju, korištenju ili gradnji građevina, koncesiji na zahtjev i posebnoj upotrebi pomorskog dobra na području Splitsko-dalmatinske županije, Službeni glasnik Splitsko-dalmatinske županije, br. 163/23., dostupno na: https://www.dalmacija.hr
