U autorovoj upravnosudskoj praksi javio se predmet u kojem je drugostupanjsko tijelo u upravnom postupku, odlučujući o žalbi stranke izjavljenoj protiv oneroznoga prvostupanjskog rješenja, poništilo prvostupanjsko rješenje, pozivom na djelomice pogrešno utvrđeno činjenično stanje u prvostupanjskom postupku, te je samo riješilo stvar na način da je stranci utvrdilo veću novčanu obvezu u odnosu na obvezu utvrđenu prvostupanjskim rješenjem. Povodom žalbe stranke drugostupanjsko tijelo je, dakle, upravnu stvar u jednostranačkom postupku riješilo nepovoljnije po stranku negoli je to bilo učinilo prvostupanjsko tijelo.
U spomenutom slučaju, žalbeno javnopravno tijelo pozvalo se na odredbe članka 117. stavak 1. točka 1. i 3. ZUP-a, kojima je propisano da će drugostupanjsko tijelo poništiti prvostupanjsko rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi da su u prvostupanjskom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, odnosno ako utvrdi da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili u proturječnosti s obrazloženjem.
Međutim, drugostupanjsko tijelo nije ovlašteno povodom žalbe stranke poništiti prvostupanjsko rješenje i samo riješiti stvar na način nepovoljniji za stranku koja je izjavila žalbu.
Ako žalbeno tijelo utvrdi da je potrebno intervenirati u prvostupanjsko rješenje na štetu stranke, to je ovlašteno učiniti:
- u žalbenom postupku - primjenom instituta izmjene rješenja, ali samo iz razloga zbog kojih bi u odnosu na to rješenje mogli biti primijenjeni izvanredni pravni lijekovi oglašivanja rješenja ništavim ili poništenja rješenja, ako nije drukčije propisano (članak 115. stavak 4. i članak 118., vezano za članak 128. i članak 129. ZUP-a), ili
- izvan postupka odlučivanja o žalbi stranke, po službenoj dužnosti – primjenom nekog od izvanrednih pravnih lijekova propisanih odredbama ZUP-a ili posebnog zakona, kada su za to ispunjene propisane pretpostavke.
Potonje ovlasti vezane uz izvanredne pravne lijekove ujedno su razlog zbog kojeg je izmjena rješenja na štetu žalitelja – pod pretpostavkama koje su jednake onima za primjenu spomenutih izvanrednih pravnih lijekova – dopuštena već u žalbenom stadiju upravnog postupka, kako bi otklanjanje takvih povreda zakona bilo moguće što ranije. Sâma regulacija instituta reformatio in peius u upravnom postupku svoje uporište prije svega nalazi u dominantno javnopravnom karakteru upravnog postupka i potrebi zaštite objektivne zakonitosti, uz postizanje odgovarajuće ravnoteže spram legitimnih očekivanja stranke. Pored toga, na praktičnoj razini, većina upravnih postupaka su jednostranački, pa u njima – za razliku od sudskih postupaka – ne postoji protustranka koja bi drugostupanjskom tijelu u svojoj žalbi ukazala na povredu zakona u korist stranke na čiju štetu je potrebno izmijeniti prvostupanjsko rješenje.
Reformatio in peius ne može se, dakle, primijeniti putem poništenja rješenja povodom žalbe, kao što je to bilo učinjeno u uvodno opisanom slučaju. Pritom je potrebno razlikovati poništenje povodom žalbe od poništenja kao jednog od izvanrednih pravnih lijekova.
(O institutu izmjene rješenja u ovoj smo rubrici već pisali, u kolumni pod naslovom: „Zamjena i izmjena prvostupanjskog rješenja u upravnom postupku“).
dr. sc. Alen Rajko